策解.外判清潔工|垃圾槽墮斃承辦商只罰兩萬元 誰為工友負責?

撰文:劉夢婷 黃雲娜
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一名清潔工人去年初在屯門山景邨景樂樓工作期間,疑因失足從35樓垃圾槽直墮地下垃圾房死亡。涉事外判承辦商香港工商清潔服務有限公司上周二(3月15日)被裁定違反《職業安全及健康條例》第6條「沒有確保僱員安全及健康」罪成,但裁判官考慮到該公司曾向物業管理公司建議修改槽口設計,故只罰款兩萬元。社會普遍認為刑罰過輕,欠缺阻嚇力,難以杜絕同類案件。事實上,儘管清潔工對保持社會環境衛生勞苦功高,但由於他們欠缺議價能力,往往遭受承辦商剝削,未能確切保障生命安全和勞工權益,導致大大小小的悲劇偶有發生。這到底應該如何改善?

一名清潔工去年從景樂樓35樓垃圾槽口,直墮地下垃圾槽致死。(資料圖片/張家豪攝)

「奪命垃圾槽」到底是誰之過?

房屋署或房委會轄下公屋和居屋一般設有直落式垃圾槽。這類垃圾槽方便清潔工透過各樓層垃圾槽位直接將垃圾扔落地面垃圾房,可是,一旦槽內垃圾堵塞,工人難免探頭入槽口察看及清理,一失足便會跌落槽中釀成意外。過去12年來,全港至少發生5宗同類意外,有3名清潔工被奪命,包括去年1月22日不幸在屯門山景邨景樂樓墮斃的關厚基。

垃圾槽口的安全風險一般被視為意外頻生的直接原因。例如2010年8月大埔大元邨慘劇發生後,翌年死因裁判官曾於報告建議房屋署必須改善與當時同類型的垃圾槽的安全設計,將每樓層原為45cm x 45cm的垃圾槽口收窄為35cm x 25cm,以保障清潔工人的工作安全。不過,儘管房屋署確實有在轄下公屋進行改裝工程,利用擋板將垃圾槽口收窄,但對於已售公屋和居屋,當局一於懶理,只是把問題交由業主立案法團和物業管理公司自行處理。結果,2017年12月冬至馬鞍山錦泰苑錦邦閣和去年1月屯門山景邨景樂樓的悲劇,都是發生在尚未改善垃圾槽口設計的居屋屋苑及已售公屋屋邨。

事實上,2017年2月錦泰苑案發生後,除了垃圾槽口的安全風險之外,社會也開始關注清潔工在工作期間的安全意識和足夠保障。2019年5月,死因庭裁定事主死於意外,促請勞工處及職業安全局向全港清潔工人提供關於清理堵塞垃圾槽的訓練,並且提高工人通槽時安全意識,又建議清潔公司安排及確保員工參與上述清理垃圾槽訓練,並在垃圾房門內張貼告示、確保垃圾槽口上鎖。可惜,根據山景邨案死因庭的證供,被告香港工商清潔服務有限公司是山景邨景樂樓清潔服務承辦商,據稱曾於2019年間因應勞工處指引向物業管理公司置佳物業服務有限公司提議縮小槽口,但方案不獲業主立案法團接納,最後不了了之。

裁判官施祖堯表示,沒有證據顯示事主發生意外的過程,控方也無須證明意外與被告公司安全舉措的因果關係,重點在於探討被告公司有否保障工友安全。他指出,被告公司聘用的監工甚少視察夜更清潔工如何倒垃圾,並無履行僱主的監管責任,同時亦有照片間接顯示有工友曾經踏上斜台和行近槽口,違反公司安全守則,但公司欠缺巡查機制,因而裁定被告公司沒有向員工提供合理的安全措施,違反《職業安全及健康條例》第6條罪成,但考慮到該公司明顯意識到垃圾槽的潛在風險才會建議更改,所以只罰兩萬元。

2010年大元邨泰欣樓發生清潔工墮入垃圾槽身亡意外,事後房屋署將槽口設計改細。(黃偉民攝)

《職安健條例》罰則20年未更新

社會普遍認為判罰過輕,欠缺阻嚇力,難以令承辦商吸取應有教訓,徹底改良設施或裝備,給予工友安全、舒適的工作環境,恐怕無法杜絕同類案件。勞工處回應傳媒查詢時則稱,會尋求律政司法律意見,考慮提出覆核或上訴。事實上,由於安全意識薄弱和法例罰則過輕,「一條人命值幾萬元」的案例並不鮮見,例如2010年大元邨案的承辦商同樣只被判罰兩萬元,而立法會文件更顯示——在2019年建造業致命工業意外當中,每張傳票平均罰款只有2.07萬元;同年審結的23宗致命個案中,每名被告平均罰款僅5.8萬元;更重要的是,多年來意外不斷,但從來沒有人被判即時入獄。

現時勞工處的《職安健條例》已經沿用20年,儘管民間一直有聲音提倡全面檢討並修訂相關罰則提高阻嚇性,港府去年12月底表示計劃在半年內修訂《職安健條例》,大幅提高罰則以警告僱主做好安全措施——建議將僱主一般責任條款的最高罰款額由50萬增至300萬元,最高監禁刑期則由6個月提升至兩年,極嚴重個案建議最多罰款5000萬元及監禁3年。然而,商界有聲音認為此罰則會增加中小型企業的負擔,對此並不贊同。早前有消息指,為爭取各方支持,政府可能正考慮將最高罰款下調至1000萬至2000萬元。

香港天主教勞工事務委員會政策研究幹事羅佩珊接受《香港01》訪問時也認為,應該大幅提高《職安健條例》罰則。她解釋,首先,根據過往經驗,法庭判處個案時很少以法例中的最高水平來判決,所以即使修訂罰則也未必會處以幾千萬的罰款,但兩三萬的平均罰款對於資本家而言,明顯不足以構成重視安全問題的壓力;其次,若沒有發生意外,便不存在罰款,僱主更應防患於未然,只要為工人提供充分安全保障,就不需擔心罰則太重影響運作。羅佩珊還指出,勞工處應該站在基層工人的角度、代表他們的利益,致力爭取更多保障、做好職安健工作,而不是向商界妥協。

值得一提的是,由於香港實行普通法,其特點是判例法,即反覆參考判決先例作為法律規範。所以也有關注團體擔心,即使通過修例提高罰則,鑑於過往致命工業意外的判決結果仍然具備一定參考意義,相信處罰也未必會大幅加重,也就無法杜絕悲劇發生。

羅佩珊指,勞工處應該站在基層工人的角度、代表他們的利益,致力爭取更多保障、做好職安健工作,而不是向商界妥協。(資料圖片/黃寶瑩攝)

工友議價能力低總受承辦商剝削

除了《職安健條例》的罰則有待改善,事件還衍生其他關於如何保障清潔工人的思考空間——歸根究底所離不開的,仍是誰有責任保障清潔工人的問題。

以山景邨案為例,儘管山景邨已經租置計劃出售,但房委會始終是屋邨的托建方,目前也仍持有超過一半業權,難道完全不用為垃圾槽口的安全問題負責?物業管理公司和業主立案法團否決承辦商的建議,導致垃圾槽口存在一定安全風險,難道也完全無須被追究?勞工處向承辦商發出垃圾槽操作安全指引後,並沒有加派人手妥善跟進,結果任由改善工程無疾而終,難道這還不算是失職?至於外判承辦商,即使曾經提出改善建議,但在方案被否決後,又有否提高警覺、加強監管,盡全力確保工友在安全環境下工作?

可是,在現行外判制度之下,很多本應相關的責任方似乎都不太需要負上什麼責任。外判制是指企業將一些非核心業務,如清潔工人、保安等工作,透過招標程序交託給其他機構(承辦商)負責。如此一來,無論企業本身的員工待遇有多優厚,但對外判出去的事務概不負責;再加上招標原則往往是「價低者得」,這一方面雖然有助企業節省開支,但另一方面則促使外判公司想方設法剝削工友以減低成本,導致外判工人的權益更難獲得保障——不但盡可能壓低工人薪酬至最低工資,而且不時利用各種藉口苛扣工人薪金,很多甚至未能負責任地為工人提供足夠的維生工具和職安措施。

想想山景邨案的承辦商,假如能夠增聘監工加強視察夜更工友傾倒垃圾的工序,假如能夠增派人手巡查工友曾否違反公司安全守則踏上斜台和行近槽口,悲劇是否就能避免?

在1980年代初期,英美捲起「新自由主義」浪潮,當地政府紛紛為公營機構引入外判制以刺激經濟;港英政府很快追上這股潮流,並自2000年正式把大量非技術工人外判。截至2020年9月30日,透過外判提供公營服務的四大部門——康文署、食環署、房屋署和政府產業署,共有383份有效服務合約,合約承辦商共聘請35090名外判工人。勞工及福利局曾在立法會回應議員提問時公布,截至2020年5月31日,四個主要部門的潔淨服務員工共18505人,其中食環署最多,為11300人。可以說,特區政府無疑成為擁有最多外判工人的機構,但以納稅人公帑支付的外判制度卻總是為人詬病。

羅佩珊指出,問題在於,政府將責任、勞工權益和福利也一併外判了。

外判清潔工向來面臨安全裝備不充分的問題。(資料圖片/翁鈺輝攝)

不論公私外判制度弊在外判責任

首先,政府招標時同樣採取「價低者得」的原則,承辦商為了中標,便盡量降低服務合約價格,為控制成本而壓榨工人,偏偏工人處於弱勢地位,毫無議價能力,卻要承受壓低成本的最大代價——他們不僅工資微薄、僱傭保障不足,安全裝備及生產工具也很匱乏,職業安全受到嚴重威脅。羅佩珊舉例指,新冠病毒疫情在2020年2月爆發初期,清潔工沒有足量口罩便可體現職業安全保障不足,她還曾不止一次見過清潔工缺乏防水鞋裝備,極易在清掃過程中滑倒,而這些只是基本的安全要求。她認為,外判省下的錢並不太多,而即使節省了公共開支,卻犧牲了工友的權益、甚至生命。

其次,政府採用評分制度評審投標者,但評分制度先天不足,難以影響承辦商為工人提供合理待遇和保障。各政府部門主要按照「價格」及「技術」進行評審,前者為投標承辦商建議的服務合約價格;後者則因應運作需要釐定不同評審準則的比重,包括投標者在過往同類合約的表現、管理應變計劃、技術建議等。儘管2019年4月1日起,政府針對外判服務承辦商非技術僱員實施改善措施、修改評分制度,但依然沒有觸及核心問題。

上述改善外判措施包括:增加標書評分制度下的技術比重,技術評分比重從30%至40%提升至50%,工資水平在綜合評分的比重增加到不少於12.5%;按《僱傭條例》所定義的連續性合約受僱不少於一年的僱員可在合約屆滿或終止時享有合約約滿酬金;連續性合約受僱滿一個月便可提早享有法定假日薪酬;八號或以上颱風警告信號發出時工作獲額外工資;政府鼓勵採購部門在其運作情況許可下採用為期至少三年的服務合約。

羅佩珊指出,即使有所改善,「小政府大市場」的機制依然不變。一方面,評分制度沒有徹底改革,也沒有強調遵守《職安健條例》的重要性,換言之,違反《職安健條例》的承辦商依然不會被扣分懲罰,而這一項恰恰關乎工人性命安全;另一方面,承辦商應為僱員提供適切裝備,針對工人進行職業安全培訓,政府有責任對於裝備的數量和質量、培訓的次數進行監督,但這些準則都未能體現有措施中。至於政府總是自詡外判工人的承諾時薪中位數由36.7增至45.5元,羅佩珊則認為,法定最低工資標準未有改變的情況下,當經濟不景,承辦商未必會開出45.5元的時薪,工人實則未能享有相關待遇。

清潔工人明明對保持社會環境衛生勞苦功高,但他們血汗辛勞卻換不來最為基本的保障,而是不論公營或私人,同樣備受外判制度的剝削。2010年大元邨案,死者正是房委會外判屋邨管理公司的外判清潔工人,當時只有承辦商被判罰兩萬元;事隔11年的山景邨案,死者則是已售公屋業主立案法團和物業管理公司所的外判清潔工人,同樣只有承辦商被判罰兩萬元。

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