社區治理｜香港社區組織能力不弱　政府統領起來才能推動百花齊放

四個月前，籌備足月的「全民強制檢測」突然被擱置，時任特首林鄭月娥引述中央援港抗疫專家解釋指出「香港社區組織能力較弱」。但事實上，香港社會團體力量並不薄弱，單是向《社團條例》報備的社團就有超過五萬個，遍及各行各業，涵蓋勞工、同鄉、專業、地區社團等性質。新冠病毒疫情持續兩年有多，但特區政府完全忽視這股力量，從沒建立一套迅速組織民間力量的機制，更沒在最嚴峻的第五波疫情及時動員他們填補官方不足。經此一疫，現任特首李家超承諾加強與地區組織聯繫，並會在全港18區成立「地區服務及關愛隊伍」——這固然是提升地區施政效能的第一步，但若要加強基層社會服務的供給能力，所應該做的絕對不僅於此。

社團密度高影響廣力量大
政府不研究不梳理不重視

警務處資料顯示，截至今年6月，根據《社團條例》已獲註冊或豁免註冊的社團有37,837個，比2017年時任保安局局長黎棟國回覆立法會書面質詢時所提供的39,146個減少1,000多個。黎棟國當時透露，若以名稱當中含有個別詞語進行簡單分類的話，則有1,181個校友會，523個同鄉會，285個商會；另外，還有13,240間與社團有關的公司。按上述數據推算，本港合共有逾五萬個社團，以2020年全港有約750萬人口計算，社團密度達到66.7個/萬人，相比美國2015年錄得的49個/萬人而言並不算少。

按照社團性質或群體屬性劃分，這些政黨以外的社會團體大致分為工商、勞工、專業、文化、教育、學術慈善、聯誼、青年、婦女、少數族裔等11個類別。但是，本港的社團研究卻被政府和學界冷落，從未進行系統化整理。

香港文化協進智庫總裁李曉惠曾主編《香港社團：理論與實務》，她在〈香港愛國愛港社團的重要功能與未來發展〉一文中分析社團眾多的三大原因。 其一，香港是移民社會，這樣的人口結構助長了同鄉會的旺盛發展。曾有研究報告推算，現時香港有近85%人口為內地移民或內地移民的後代，因此同鄉社團和聯誼社團等歷史長、數量多。其二，港英政府的殖民統治疏離華人，部分社會功能則交由華人社團承擔，同時不少華人精英藉由各行各業的社團事務成為華人社會代言人，獲得與殖民政府對話的機會、影響政治並提升地位。其三，香港被指不鼓勵發展「政黨政治」，政黨普遍歷史短、人數少且規模小，而社團正好可以填補空缺，代為表達訴求、提供服務、維護權益。

社團具有諸多優勢。回溯香港歷史，每逢面對社會危機，社團在動員、救援、互助和倡議方面總能起到重要作用。例如2003年爆發非典型肺炎，正正少不了各個不同背景的社團自發向社區提供防護措施、為獨居老人和露宿者進行清潔、向有需要居民派發物資等，齊心呼喚香港市民行動起來。然而，政府習慣了放任社會自行解決問題，比沙士嚴重得多的新冠病毒疫情持續爆發逾兩年，當局也只是任由社團自我發揮抗疫作用，而沒有積極統領這股民間力量，錯過很多抗疫時機。曾經參與社區自救的香港社區組織協會副主任施麗珊認為，政府應該主動調配、和社區溝通，針對社區組織能力進行改善。

政府未主動建構社會資本
民間抗疫只能「摸著石頭」

疫情期間，在政府沒介入統領社團抗疫工作之時，不少社會團體自行發揮互助力量。其中，成立兩年的「全港社區抗疫連線」（連線）組織派發超過6,000萬份物資、覆蓋至少400萬名市民。參與統籌「連線」義工服務的全國港澳研究會理事黃梓謙從中總結組織經驗，認為當局必須主動擔起建構和領導「社會資本」（Social Capital）的責任，才能善用民間組織提升地區治理效能。

根據世界銀行的界定，廣義的「社會資本」是指政府和市民社會為了一個組織的相互利益而採取的集體行動所聚積的資源或能力的總和；從個人或微觀角度出發，社會資本則是指個人透過與他人的社會聯繫而獲得的經濟資源、資訊或機會。「社會資本」是重要的治理概念，如果政府懂得重視社會資本的建構和運用，好好培養認知性、關係性、結構性等三種形態的社會資本，從全方位提升公民互信、社區歸屬和社會責任，在必要的時候就能夠更迅速集結不同組織的資源和力量，更加有效地協助當局抗疫。

黃梓謙以抗疫義工為例解釋。「連線」有三類義工：第一類來自傳統愛國愛港組織的社區服務團隊，約10,000人；第二類是由他負責統籌的企業義工，約2,000人；第三類由無組織背景市民組成，約3,000人。黃梓謙認為，政府應該充分調動這三類人所凝聚成的社會資本，牽頭將市民參與義工服務的趨勢恆常化，從而統籌義工力量、維繫地區組織，而不是每逢爆發公共危機才臨時臨急重新集結力量。

儘管社署1998年曾推廣「義工運動」，由政務司司長出任「義工總領袖」，透過不同政府部門、機構，以及學校、商界等界別推動義工服務。截至2018年，全港登記義工人數突破130萬，而運動參與機構亦超過3,200間。不過，社署檢討後認為「義工運動」已完成歷史使命，為免與其他機構重疊工作，去年底榮休。目前社署繼續透過轄下11個地區推廣義工服務協調委員會在各區集結義工、維繫網絡、照顧弱勢，但不再提供中央統籌的義工登記、時數紀錄及印發嘉許獎狀服務。

社區支援網絡資源不足
地區力量聯動文化缺乏

特首李家超在《競選政綱》中建議在全港18區成立「地區服務和關愛隊伍」義工網絡，冀能系統性地支援政府的地區工作。儘管港府過往也曾主導或資助過社區支援網絡，但這些服務長期處於資源不足的狀態。

1978年，港英政府正式推出NLCDP，起初由非政府機構在一些社區設施滯後、生活環境欠佳的過渡性社區之內，組織居民關注社區問題、改善社區質素，推動鄰里發揮互助精神、建立和諧社區，協助居民認識公共政策、提升自行解決社區問題的能力，因應居民需求提供不同類型服務、豐富社區生活。在全盛時期，全港有54支NLCDP隊伍。不過，隨著木屋臨屋的清拆，貧困社區的數量減少，NLCDP的規模已大幅削減。根據社署網站公布NLCDP名單，全港目前只有17支隊伍，分佈於18區當中的10個區。

另一似曾相識的社區支援網絡，是八十年代推行「地區行政計劃」之下用以鼓勵居民參與地區事務的的互助委員會計劃（互委會），由大廈居民成立，主責改善大廈的保安、清潔和一般管理事宜，旨在促進鄰里關係、發揮互助精神、加強政府與居民溝通。但今年初，民政事務處向所有互委會發信，指出互委會功能日漸式微、要求它們分批解散。

時任民政事務局副局長陳積志在立法會回應社福界議員新思維狄志遠相關質詢時解釋，隨着社會發展，政府與民溝通和大廈管理模式已有不少改變，前者可以透過發達的資訊科技直接與居民接觸，後者則可聘用的物業管理公司負責大廈管理或成立其他居民組織，所以過去十五年以來互委會數目持續減少近一半，可見互委會角色逐漸式微，因此決定分階段終止計劃，當局有需要時則會透過分區委員會、地區撲滅罪行委員會和地區防火委員會等地區組織，繼續與當局居民保持聯繫。然而，不少社福界人士都強調互委會的重要性不可忽視，一經取消後，政府與地區之間的聯繫恐怕大大減少。

百花齊放VS日薄西山
社區服務需平衡民間與官方

香港社區發展陣線外務副主席吳堃廉從事社區工作多年，他認為建立社區網絡、提高居民解決問題自發性和能動性，有助減少政府開支，這也是社區工作本身的方向與價值。施麗珊也有同感，對於特首李家超承諾成立18區地區服務和關愛隊伍，施麗珊認同長遠而言政府一定需要建立社區支援網絡，並建議政府邀請社工或社福機構人員定期探訪義工隊並給予專業統籌、訓練和指導，好讓義工長期和居民建立聯繫、持續發揮支援作用，不能只是為成立而成立。

施麗珊提到政府如今提供的主要社區服務只剩下家庭服務中心，但規模較小，即使偶爾有外展探望，都不是鄰舍層面的；而且，由於資源不足，家庭服務中心面臨嚴重人手不足的問題。根據社署網站，現時全港各區共有65間家庭服務中心，其中41間由社會福利署營辦，比例逾六成，其他則由香港明愛、香港聖公會福利協會等非政府機構負責。儘管香港社會工作者總工會（社總）綜合家庭服務關注組曾經多次建議當局就社署轄下的綜合家庭服務中心的角色及人員編制進行檢討，但都沒有回音，立法會亦未見討論。

城市發展改變社區形態，也無可避免地瓦解了由官方和民間共建多年的地區網絡。社區發展陣線外務副主任吳堃廉從事社工逾十年來，他常常聽到從事社區工作的同行提及，昔日的香港社區形態更加緊密，居民對社區的參與度、社區互動與社區動員能力更高；而如今網絡普及化，資訊流通性提高，居民可通過網絡成立關注組、徵集意見並表達訴求，獲取信息成本大大下降，而社區之間的緊密度亦隨之有所降低。社區網絡的疏離，難免削弱社會資本。但另一方面，隨着社區成熟發展，政府逐漸減少對社區發展恆常資源的投入，民間組織的主體性和多樣性反而相應增加，不容小覷。

吳堃廉用「百花齊放」來形容各方社區力量，並認為政府應加強整合、投入信任，主動在社區網絡和官方之間搭建橋樑，彌補斷層。他解釋，各類民間團體正在使用不同方法聯合資源，促進不同專業界別人士聚集，推動社會工作產生不同的可能性，從而提高社區組織的多樣性，亦可以節省公帑。

現任青年及民政事務局局長麥美娟出身自全港最大社團工聯會，對特區政府向來的社會服務不足肯定有不少體會，外界也期望她能協助李家超政府加強基層社會服務的供給能力。