施政報告2022｜當KPI制訂得不K、不P、不I......

令1400名貧窮兒童提升正向思維，就能幫助他們擺脫跨代貧窮？特首在每個立法會會期出席至少四次答問大會，就能促進行政立法互動？在2022年內放寬非本地畢業生留港期限、取消人才年度配額、簡化人才續證安排，就能搶奪人才？在未來兩年增加內訪及外訪的次數、提高公開演說和接受訪問的頻率，就能說好香港故事？

特首李家超月中（10月19日）以「為市民謀幸福 為香港謀發展」為主題發表任內首份《施政報告》，嘗試擺脫傳統自由放任的管治路徑依賴，建構一個願意承擔、努力作為、加強治理的特區政府。當中一大突破，是為不同決策機構制訂110項「關鍵績效指標」（KPI），用以掌握工作進度，藉此改革問責文化。不過，綜觀KPI細項，有的不是關鍵（不K）、有的不達績效（不P）、有的不算指標（不I），難免令人擔心有部門誤把「產出」當作「成果」，恐會造成扭曲施政的「後果」。

制訂KPI改革政府文化值得肯定

一段時間以來，香港曾被視為「失治之城」，市民苦於無法直接撤換官員，官員也甘於懶政怠政，結果一些失職官員往往不被追究，市民只能不斷累積怨氣和怒氣。作為倡議型媒體，《香港01》自2018年開始提倡時任特首林鄭月娥進行治理改革，為行政長官及整個管治隊伍設定自我監察的「關鍵績效指標」（Key Performance Indicator，KPI），重建一套有擔當、有目標、有成果的管治文化，從而整飭吏治、掃除庸才、提升效能。

時至今日，新任特首李家超終於帶領17萬公務員踏出重要一步。繼《競選政綱》之後，他正式在任內首份《施政報告》提出，為落實「以結果為目標」的施政理念，已就指定項目訂立約110個不同指標，並要求各個部門制訂更多指標，以便監督進度、檢視成效、適時改進。結合他同時提出的「優化公務員管理制度」，尤其是更新《公務員守則》和強化賞罰制度，可見前所未有的改革決心，有望重新激發特區政府動能。

不過，細看《施政報告》附件中那110個「指定項目指標」，有的不是關鍵（不K）、有的不達績效（不P）、有的不算指標（不I），難免令人擔心——政令未能上行下效。無論這些指標是源於政務官團隊對於改變陋習的「軟抵制」，還是基於決策核心及執行部門對於績效管理的「不認識」，足可見李家超推進治理改革的困難重重，也可說這些有意無意的「難配合」，正正就是亟待破除的利益固化藩籬和必須破解的深層結構矛盾。

不K不P不I折射政令未能上行下效

關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI）通常用以衡量一個組織的工作成效，透過對組織的使命、願景、目標進行層層推演，從而設定具體可行的量化指標。它源自企業管治「績效管理」概念，本是改善員工表現、提高業務能力的工具，在過去20年也被廣泛應用於先進國家或地區的政府管治，藉此鞭策施政效能，提升公共服務水平。然而，政府應該制訂怎樣的KPI，才能選定關鍵目標（key）、找出達到目標的績效衡量方式（Performance）、設定與目標直接相關的量化指標（Indicator），從來並非易事。

「不K」意指不是關鍵目標的例行事項。例如第26項關於「人才」的KPI當中，頭六個分項竟是在2022年內推出「高端人才通行證計劃」、成立「人才服務窗口」、放寬「一般就業政策」和「輸入內地人才計劃」的申請安排、放寬「非本地畢業生留港 / 回港就業安排」的逗留期限、取消「優秀人才入境計劃」的年度配額、簡化各個輸入人才計劃的續證安排。事實上，這些都是李家超在《施政報告》提出的「招攬人才」政策，本就應該執行，但如果「落實計劃」也能成為一項「關鍵目標」，整份《施政報告》的所有建議也就都是「關鍵目標」，那麽所謂的「關鍵目標」就會變得不太「關鍵」了。

「不P」是指與關鍵目標完全脫鉤、甚或邏輯不通的績效。例如第1項「弱勢社群學生擺脫跨代貧窮行動小組」，所設定的績效是在完成為期一年的「共創明『Teen』計劃」的學員中，不少於 70% 在提升個人發展和正向思維方面取得進步；然而，「跨代貧窮」源自「父母在職貧窮」，本質上是「結構性貧窮問題」，是基於「分配結構不均」和「產業結構單一」等層面的矛盾所導致的貧者越貧，但政府績效卻沒有針對「貧窮」本身，而是從「人力資本」方面進行修補，明顯「只見樹木不見樹林」。

「不I」是指投機取巧、要求太低、根本不能稱為指標的目標。例如第74項「提升職業安全和健康」，目標是「將五年平均每千名建造業工人的工業意外率由2021年的29.8減低至少10%，降至2026年的26.8」；這乍看之下似是有望提高對工人安全保障，但實際上卻有玩弄數字遊戲之嫌，因為所謂「減低至少10%」也不過是「減少3個百分點」，而且香港未來五年有大量基建及發展工程，建造業工人數量將會激增，當工人基數增加，即使意外比率有所下調，但仍然會有數以千計的工業意外發生。

保守風險取態+官僚思維困境=扭曲KPI

諸如此類「不是關鍵」、「不達績效」、「不算指標」的所謂KPI，難免令人質疑有關官員在完成李家超提出「制訂KPI」的這項工作要求時，到底是否明白KPI對於提升特區政府治理效能的重要？須知道，「KPI」本身只是手段，透過KPI的制訂和執行從而激勵各個部門積極「為市民謀幸福，為香港謀發展」才是目的，如果KPI制訂得不K、不P、不I，談何令市民幸福、令香港發展，又如何向香港市民和中央政府負責？

台灣早於2009年實施KPI，但由於設計不良，行政機關一度制訂726項KPI，當中絕大部份不K、不P、不I，不但導致公務人員疲於奔命，而且造成施政與民意的落差加劇，幾經檢討和「瘦身」，終於減掉近九成荒腔走板、濫竽充數的所謂KPI。台灣公共行政學者胡龍騰則於2017年發表論文《政府績效管理指標設計：如何既K、且P、又I》，透過研究台灣當局經驗剖析政府官員設定KPI的思維困境，有三點發現值得特區政府警惕——

首先，設定KPI本身就是一種「風險情境」，會受決策者的認知和態度所影響：如果決策者本身也不相信政策有望達到理想效果，甚或質疑方案內容尚未完全成熟、難以量化數字突顯施政成效、擔心公眾不易接受創新模式、不願承受全新指標來帶的負擔和壓力，那麼他們就會消極地選擇規避風險，KPI也會設得相對保守。

其次，除了風險取態之外，行政機關普遍存在五種迷思，都會扭曲KPI的設定：（1）為免有部門誤以為沒被制訂KPI就意味其不重要，所以通常都會採用「人人有份」的KPI分配模式，難免稀釋KPI的代表性；（2）以為KPI達成率越高越好，盡可能挑選容易量化和達成的「軟指標」，例如活動場次、參與人次等等，但數字達標不等同政策有效；（3）以為制訂了KPI的政策才需努力達標，其餘大可忽略，產生目標錯置的誤導結果；（4）忽略政府施政面對生態週期趨勢，採取機械性方式逐年分配KPI，而沒有思考推廣期、擴散期、高原期、衰退期的影響；（5）習慣以「萬能Key」模式設計KPI，例如在衡量服務導向的政策時傾向採用普及率、涵蓋率、成長率，但對於其他領域，並不適用。

最後，由於風險取態和普遍迷思，KPI從設定到執行就會衍生八大問題：（1）KPI設定欠缺策略性思考，失卻施政初衷；（2）欠缺因果效度，無法明確測量指標所欲達成的核心宗旨；（3）未能切中核心，旨在堆砌漂亮數字；（4）誤把業務內容視為KPI，使得指標內容不具成果或效益的意涵，造成「為設KPI而設KPI」的負面觀感；（5）KPI與PI層次混淆，但前者必然指涉政府最重視的施政重點，而後者則是為達成這些重點的程序工作；（6）民眾未必在意有關KPI，但各個部門則要奔波勞碌以彰顯所謂政績；（7）沿用所謂「行之有效」的指標以維持優勢條件，形成「用之無效、棄之可惜」 的雞肋指標，無法帶來新的激勵動能；（8）為顧及部門顏面設定低目標，無法激發鬥志和士氣。

慎防「做咗」等於「好咗」懶政心態

台灣情況當然不可直接對照香港，但無論是保守的風險取態、官僚的思維困境、以及扭曲的KPI設定，或多或少都存在於由李家超政府提出的110項KPI當中，著實有待完善。

為免KPI淪為「跑數」，胡龍騰建議引入「SMART原則」，即Specific（夠具體）、Measurable（能衡量）、Attainable（可達標）、Relevant（具關連）、Time-bound（有時限）。除此之外，台灣當局已著手研究另一套目標管理制度：OKR（目標與關鍵結果，Objectives and Key Results），更加重視創新和挑戰，確保政府能夠隨機應變。香港集思會前項目研究主任曾廣海則於2011年的《香港管治綜合研究報告》總結英美經驗，認為政府績效管理應該包括衡平（Equity）、節約（Economy）、效率（Efficiency）、產出（Outputs）、成效（Effectiveness）及成果（Outcomes）等元素。

值得一提的是，早年每逢《施政報告》公佈前夕，當局都會發布《施政方針》及《工作進度報告》（兩者於1999年合併為《施政方針》），鉅細無遺地輯錄政府工作目標、過去一年施行進度、未來一年擬達成效——可謂政府績效的雛形。但到2003年，《施政方針》被精簡成《施政綱領》，只記錄未來18個月的主要政策、立法項目和檢討重點。

翻查新聞報道，事源有傳媒在2002年底覆核《工作進度報告——施政方針2001》，發現在時任特首董建華承諾的1,368項承諾中，原本有11.6%屬延遲、工作落後或正在檢討的項目，但當局把「檢討項目」計算在「如期落實項目」之內，得出96%的達標率，惹來「濫竽充數」疑雲。傳媒還揭發，單看部門提出的工作目標，往往無法了解問題全貌，甚或無助解決問題，例如水務署曾把「與廣東當局至少舉行一次高層工作會議」列為解決東江水及水價問題的目標，又如教育署為提升新移民的英語能力，訂定「在內地兒童來港前，向他們的父母派發英語基礎自學套」的目標，以為人人都可自學成材。

兜兜轉轉，事隔將近20年，但願特區政府千萬別再重蹈覆轍！