無得住、無錢養、無時間——市民不想生育，只是個人選擇？

香港人口問題日益嚴峻。上星期立法會剛剛討論為應對高齡化發展「樂齡科技」的議案，這個星期議員們又要為提高生育率、改善人口結構而出謀劃策。今年4月19日，聯合國人口基金會公布《世界人口狀況》年報，香港以0.8的生育率成為全球最低生育率的地區，低於韓國的0.9和新加坡的1.0。實際上，自2020年起，香港已經連續三年出現人口負增長。今天的人口問題源自昔日的人口政策，早在2003年出爐的《人口政策專責小組報告書》已經表明，「香港特區政府不宜透過施政鼓勵生育」；20年過去，今天的人口結構挑戰又會怎樣影響未來的人口規劃走向？

立法會議員議案政策分析系列

至今沒有全面人口政策

立法會周三（5月31日）辯論由選委界梁毓偉提出，經楊永杰、梁子穎、陸瀚民和容海恩修正的「制訂全面人口政策」無約束力議員議案，促請政府制定全面的人口政策，為青年人打造適合組織家庭的社會環境，以應對香港所面臨的生育率低迷、人口老齡化及勞動力不足的種種問題。除陸瀚民收回其修正動議外，議案及其餘修正案均獲得通過。

事實上，特區政府對於「全面人口政策」並不陌生。早在2002年7月1日，時任行政長官董建華已在就職演說中提出：「我們將在今年之內，制訂出一套全面的人口政策。這套人口政策，要符合香港社會和經濟長遠發展需要、兼顧各方利益和家庭需要。」同年，政府成立由政務司司長曾蔭權領導的人口政策專責小組；到曾蔭權出任特首後，又於2007年成立高層次的「人口政策督導委員會」；至梁振英任內，再於2013年發布題為「集思港益」的人口政策諮詢文件。不過，該文件飽受批評，被認為只關注於經濟效益，缺乏人文精神和人本關懷，是「人力資源政策」而非「人口政策」。可是，政府在2015年發布的《人口政策——策略與措施》的報告，甚至直接將目標制定為「發展及培育人才，使香港的人口可持續地配合及推動香港作為亞洲國際都會的社會經濟發展」。

是次議員議案辯論，勞工及福利局局長孫玉菡在總結發言時，也回顧了制定人口政策的歷史，並表示政府早於2018年成立的「人力資源規劃委員會」，正是沿用很多議員所建議的「以高層次統籌和跨部門協作方式制訂全面人口政策」的運作模式。不過，無論是歷來人口政策報告文件內容對於「經濟效益」的高度傾斜，還是前任勞工及福利局局長羅致光在談及生育率下降問題時表示自己「不是負責人口政策的官員」，都反應了香港人口政策的制定沒有清晰的規劃指引，跨部門協作的結果只是各自為政。

此外，特區政府似乎也沒有思考過香港究竟需要多大規模的人口數量、需要怎樣的人口結構，而是被動地跟在社會變化之後，作出一些「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的反應——當人口老化，就鼓勵長者回內地退休；當人口流失，就大舉輸入外勞；當出生率低，就放寬移民要求......新民黨選委界容海恩在動議修正案時便指出，政府上一份人口政策報告發布於2015年，距離現在已經超過8年，其中許多內容早就不合時宜、需要持續更新。她特別強調「持續」二字，認為政府應該持續研究和發表相關報告，才能奏效。

人口還是人力資源政策？

8年過去，特區政府依然把「人口政策」簡化成為「人力資源政策」或「人才政策」。「人才政策」專注於人才的培養、引進和管理，促進經濟、科技和文化發展，通常會提供教育、培訓、就業、待遇、獎勵等方面的支持，以吸引和留住優秀的人才。而「人口政策」的目標則是通過調節出生率、死亡率、遷移率、教育程度、社會福利等措施，達到維持人口平衡和改善人口結構的目的。時至今日的立法會上，兩者也被混為一談。

儘管梁毓偉在動議議案時也指出，過往處理人口政策多著眼於人力資源，但「搶人才」、「輸入外勞」等只能是短期手段，長遠必須要處理人口不足和老化的問題，促進人口結構均衡發展，從而達至人口自然補充；多位議員亦強調「人口政策」有別於「人才政策」；但是，他們發言時並沒有跳脫出人力資源的角度，而是將許多時間用於討論如何為「銀髮族」尋找更多適合的工作崗位，以及通過吸引外來人才計劃補充勞動力。

工聯會勞工界議員梁子穎擔憂依賴輸入外勞方案會將未來的香港變成一個外勞世界，甚至成為一個為其它地區提供服務的地方；選委界陳沛良則認為，鼓勵生育政策的作用十分有限，因為生育率受整個社會政經環境的影響，時下年輕人也更加注重個人價值，不願意被傳統生兒育女觀念束縛，所以政府應當多加關注人才政策，才能維持人口結構。

婚姻觀念改變生育意願

如何提升生育率亦是辯論關注的重點。多位議員認為，工作是與生育產生矛盾的重要原因，因此號召發展家庭友善政策，減輕在職父母的負擔；亦有議員認為，不少女性為了拼事業而錯過生育的黃金期，提議為「凍卵」等輔助生殖科技手段提供補貼。

然而，出生率偏低的原因，也和市民組建家庭的意願下降相關，而當中少不了人們對於婚姻和家庭觀念的懷疑。根據政府統計處數據，25至29歲女性已婚的比例已經從1991年的56%，大幅減少至2021年的19%。此外，2021年的初婚新郎、新娘的年齡中位數，分別是32.2歲和30.6歲，而1991年相應的年齡中位數則為29.1歲和26.2歲。

如果短期內無法改變人們的觀念，提供生育補貼能否成為一個快速起效的方案？經民聯選委界議員陸瀚民在動議修正案時，建議政府為生育提供經濟誘因和支援。他以日韓提供的現金津貼舉例，希望政府可以考慮這類經濟介入的手段，例如大幅提高子女免稅額，並分級實行內進的安排，生得越多則優惠越多；提供幼兒開支扣稅額，新生嬰兒獲得兩萬元資助等。不過，他最終選擇不動議他的修正案。

掃清障礙再談個人選擇

同屬東亞地區的日本、南韓和台灣同樣面臨生育率低的問題，多年來一直實行以經濟誘因鼓勵生育的政策，但效果參差不齊，近年幾個地區的生育率都創下新低。原因之一便是，當家庭福利制度不夠完善，即使推行生育獎勵，仍然不足以改變人們的生育意願。去年年底，台灣中研院經濟所公布一項在2007年至2012年間，追蹤研究1,218個年齡介乎20到45歲的樂透中獎得主的育兒意願，結果發現，中獎額度要超過1500萬元新台幣（相當於約382.32萬港元）才讓夫妻明顯提高生育動力，每百人中可以多生25個。

生育率的下跌一定程度上反應了年輕人對社會現狀的不滿，以及和對未來發展前景的迷茫。拆解香港生育率低迷背後存在的問題，有助於對症下藥，提升人口的生活質素，從根本上改善人口政策。不過，政府對待生育問題的態度向來是「積極不干預」，指生育是個人選擇，應當予以尊重。這或是基於意識形態的迷障，或是來自懶政怠政的藉口，但無論如何政府必須意識到自己存在的作用之一就是，如果是種種現實問題導致生育意願下降，政府就有責任幫助社會掃清障礙，再讓他們根據個人條件作出個人選擇。

香港青年專業網絡和香港青年聯會在今年4月進行了一項網上問卷調查，發現63.7%未有子女的受訪者沒有生育計劃。對於不想生育的原因，76.9%受訪者認為是因為「居住空間不足」，其次有63.9%是「為人父母育兒責任沉重」。另有過半數認為，如果「優化教育制度及改善學習環境」或「生育、育兒期間提供經濟支援」，可以提升生育意願。

合力營造生育友善社會

無獨有偶，香港婦女聯合協會於2月2日至15日訪問了1,176名18歲以上的香港居民，發現有76%受訪者表示不願意生育，這一數字也創下了9年來的新高。而他們不願生育的主要原因是「育兒經濟壓力大」，佔90.5%；其次是「工作繁忙沒有時間和精力照顧小孩」，佔87%，以及「房屋問題嚴重，家中空間不足」，佔86.4%。

年輕人對於住房條件、教育制度、工作壓力等問題的訴求，不僅僅關係到生育率，更關係到人口的生存狀況，而這也是人口政策不可或缺、但卻長期被忽視的一環，並且與政府津津樂道的「人才政策」息息相關。在思考是否選擇生育時的顧慮，也是在吸引外來人才問題上，長期以來的一個疑問：為什麼人才要留在香港？香港是否真的是一個適合長期工作生活、甚至組建家庭的地方？如果特區政府無法解答這些問題，即使吸引來人才，也不過是將香港作為短期工作的「跳板」，在未來幾年後便會離開。

選委界陳沛良在辯論中指出，有研究發現通過專才計劃來香港的人才，只有12%申請成為香港永久居民，反應出他們留港發展的意願不高。政府需要對症下藥，除了優惠政策外，還要創造開放包容和舒適的環境，讓外來人才更加融入香港的社會文化，提升他們對香港的歸屬感。但勞工及福利局局長孫玉菡在總結發言時表示，「就議案觸及有關婚姻、生育、教育、就業和住屋等多方面，各政策局均在各自範疇積極推展相關工作」。