立法會早前出現一番「小抗爭」，事源特區政府建議把收緊或放寬「限聚令」人數的安排，由現時「先訂立後審議」的立法形式，改為由食物及衞生局局長直接刊憲公告生效，結果引發跨黨派議員質疑架空立法會，當局最後撤回修訂。事件固然突顯議員勇敢發聲的重要，但也不免令人疑惑在「行政主導」日漸強化之下到底還有多少議員能夠「逆轉勝」？儘管立法會顧名思義是個「立法機構」，但實際上更像是個「通過法律機構」，因為議員提案權力相當有限，主要工作也只是修正政府法案。去年中央出手修訂選舉制度，對立法會的功能和作用，有否產生微妙變化？這些被視為民意和業界代表的治港者們到底如何制衡又配合政府工作？

新丁不滿政府輕視議會

5月23日，立法會轄下與預防及控制疾病相關的附屬法例小組委員會舉行會議期間，討論政府建議賦權食物及衞生局局長用公告方式修改限聚令，一度引起多位議員不滿。事源幾乎所有附屬法例均須經過立法會以「先訂立後審議」或「先審議後訂立」兩種程序審議或批准，以《預防及控制疾病條例》為例，凡是透過「先訂立後審議」形式生效的附屬法例，例如「限聚令」或「口罩令」的放寬或收緊等，刊憲後仍須提交立法會省覽和決議；然而，當局卻建議由「公告形式」作出變更，即無須再經議員審議。

多位議員批評事件等同剝奪立法會事後審議政策權力、違反程序公義。幾經拉鋸之下當局仍然企硬，引發不同板塊議員聯署提出「反修訂」以確保議會審議權力，政府最後因為未能掌握足夠票數而撤回建議，維持原有「先訂立後審議」做法。

事件無疑突顯議員需要勇敢發聲才能守住程序公義的重要。選委界江玉歡是其中一位主力反對是次政府修訂的立法會議員，她事後期望當局繼續和議會保持理性互動。此前一段時間，以無黨籍身份晉身議事廳五個月的江玉歡，不太滿意政府輕視議會的生態。

「入會五個月，感受最深的是問非所答，議會大小會議，用上不少時間作問答環節，但問完答完又怎樣呢？有幾多官員會虛心聆聽及接受議員意見？」5月20日，立法會「研究政府架構重組方案及相關事宜小組委員會」會議過後，江玉歡在Facebook上如此感慨。「有幾多官員會虛心聆聽及接受議員意見？」她後來向《香港01》記者坦言，議會內很多問答環節對政策制訂起不了太大作用，「我們問、他們答，但好像沒什麼做到。」

「耍太極」、「語言偽術」是過去市民用來揶揄部份官員回應問題時耍官腔——不斷表示深切關注現有問題、覆述政府過往的工作，但既無明確回覆，又無承諾解決問題，「以為答了等於做了」。凡此種種，江玉歡有些無奈，「議會質詢好像問答比賽。」

政府收窄議會監督權力

支撐起這場「問答比賽」的，是大量研究報告和繁文縟節。一條法案從成文到立法，政府內部需要按照程序，進行大量評估和可行性研究；到法案提交至立法會後，立法會秘書處亦會提供背景資料。但百多頁、圖文並茂的研究報告亦有可能是虛有其表的「花瓶」，儘管數據、分析詳盡、步驟明確，但未必能夠針對問題癥結；即使法案在立法會通過後，又要經過政府內部一堆漫無邊際的程序，日子飛逝但問題依然存在。

江玉歡形容：「（政府）跟足程序，只做研究，回答質詢，但成果呢？程序固然重要，但我們要看成果。（政府）寫了這麼多，但寫了卻做不到，根本就沒有用。」

2019年反修例風波過後，中央出手修改香港選舉制度——儘管立法會議席由70席增加至90席，但直選議席由30席減少至20席，而5席的超級區議會議席更被取消——泛民主派幾乎「絕迹」，取而代之的是大量建制新星。按理說，政治二元對立不再，行政立法關係復歸平常，亦無人再以「拉布」阻延政府立法，立法會自然被寄予監督、協助政府施政的厚望。然而，經歷五個月的會期，卻陸續有議員投訴特區政府未能廣納議員意見，而從政府一些操作來看，也難免被人質疑立法會的立法和監督職能似乎正在不斷收窄。

例如，民建聯立法會港島東議員梁熙上月中曾經批評政府習慣「遲交文件」，有時直至開會前一晚才提交相關資料予立法會，令議員不夠時間了解議題，影響會議質量；選委界議員鄧飛亦表示，希望政府以後不要在制訂政策後期才聽取議員意見，而是在草擬過程就應進行諮詢；另有議員向傳媒吐苦水，形容這種做法令議員變成「舉手機器」。

江玉歡也指，自己和其他「單丁議員」一樣，要到「非常後期」才知悉政策，只能夠在法案委員會上反映意見，但通常都是徒勞無功，因為政府屢勸不改。

議會如何制衡又配合政府？

然而，立法會本是舉足輕重的法定治港機構之一。根據《基本法》，立法會可以依照法定程序制定、修改和廢除法律；根據政府提案，審核、通過財政預算案、稅收和公共開支；聽取行政長官《施政報告》，對政府工作提出質詢，就任何涉及公共利益事宜進行辯論。無可否認，議員的提案權的確有限——凡是涉及公共財政、政治體制、政府運作的法案都須得到行政長官書面同意才可發起，而不具法律效力的議案則須分別於選委界別和非選委界別取得過半數支持才算通過——所以向來最主要工作只是修正由政府提出的法案。

儘管如此，並不代表立法會完全無所作為。

「《基本法》的設計原意，是一個『行政主導』的行政立法關係。」每每說到立法會的監督權，都繞不開「行政主導」，北京港澳學人研究中心理事、全國港澳研究會成員林朝暉形容，行政主導之下的行政與立法關係講求監督、配合、提供意見多於制衡。

所謂「行政主導」，簡單而言就是「行政凌駕一切」的政治體制，而非泛民主派所以為的「三權分立」。然而，儘管在《基本法》起草期間時任中共實際最高領導人鄧小平及中方代表已經多番表明香港將會沿用殖民時期的行政主導模式，讓行政、立法和司法互相制衡和互相配合；然而，由於行政主導未被寫入《基本法》，例如《基本法》第2條只列明「中華人民共和國全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」，再加上在「河水不犯井水」的回歸早期中央甚少主動釐清央港憲制倫理，而後知後覺的特區政府亦同樣陷入認知迷障，所以從來鮮少有人認真思索行政主導之下的議會如何發揮職能。