行政會議在一般人眼中是至關重要的特首諮詢機構，但實際上並無任何決策權力，而且受保密制和集體負責制約束，所能發揮的遊說作用有限；況且行會意見到底能對特首產生多大影響，也是取決於特首意願而不受制度保障；難怪回歸二十五年以來，行會愈發淪為「四不像」機構——定位不清，權責未明，無權可使、無責可問。

董建華改組行會向「內閣」轉型

香港政策研究所香港願景計劃高級研究員林緻茵向《香港01》指出，首任特首董建華於2002年落實主要官員問責制後的行會，是向「內閣」轉型——以總理、首相或行政長官為首，由政府高級官員代表政府各部門商議政策、進行集體決策的行政機構。

第一屆行政會議沿用港英行政局的組織規模，只有政務司司長、財政司司長、律政司司長三名官守成員；至董建華改組後，官守議員由3人擴充至三司十一局的14位官員，非官守議員則由原先的11人減少至5人再陸續增加至7人。當時政府公布第二屆行會名單時，新聞公布形容行會為「最高決策機構」，所以大幅減少非官守議員，由主要官員主導行會，冀能藉此將集體負責制、問責制和決策權合一，理順行會的權力和定位。

不過，這個改組也令行會定位變得極為模糊，甚至淪為「半諮詢半決策」的「四不像」機構；而由擁有實權的主要官員和沒有實權的非官守議員共同承擔的集體負責制安排，在實踐過程當中也只變成「一紙空文」，因為非官守議員根本無責可問。

行會雖是「諮詢機構」，但成員權責實質有別——行政長官並不必然需要聽從行會意見，而是手握最終決策權力；官守成員擁有政策的決策權和執行權，還須遵守問責制；但非官守成員既無決策權，又無行政權，亦無法推翻特首決策，卻要承擔集體負責制。

若非官守成員對決策存有異議，基於集體負責制和保密制，既不能公開反對政府，更有責任為反對的決策「護航」；假如成員仍然堅決反對決策，只能夠以辭職表達不滿，沒有實際權力影響決策。林緻茵指出，非官守議員「有責無權」並不符合「政治倫理」。

倘若行會通過的決策釀成管治失誤，在政治委任制實施後，負責決策、解釋政策以及負上政治責任的，應該是有「實權」的主要官員。原本要全體行會成員問責或道歉，以體現的集體負責制精神，實際上已名存實亡。

「集體負責制」名存實亡

過往的確有行會成員反對政府政策而辭職。例如2003年就《基本法》第23條立法時，時任自由黨主席田北俊於條例在立法會二讀前宣布辭任行政會議成員。時至2019年6月9日的反修例大遊行，田北俊同樣要求支持修例的行會成員葉劉淑儀與湯家驊亦辭去相關職務，為特首誤判負責；不過，葉劉淑儀反駁指並無必要，因已致力協助政府解釋。

可以說，行政會議的集體負責制幾乎名存實亡。當行會成員無權推翻特首決策，又無須負上集體責任，而反對意見亦可有可無，到底如何協助行長官決策，還是只是附庸？

「現在我們看不到行會成員辭職以表達對政府政策的不滿。同時，他們又不常出來為政府政策辯護（defend），那你怎樣體現集體負責制？這令人有很大的疑問。」林緻茵續稱，「現在好像什麼（辯護、集體負責）都沒有。如果行政長官不重視行會的意見，抑或是決策通過前象徵式徵詢行會，即使行會受集體負責制約束，都沒有什麼意思。」

多重定位並非問題，前題是它們並不衝突，而成員又有相應的職能、權力，充分發揮各自的功能。但從制度設計上，特首是否接納「智囊」的意見，視乎個人決定。林緻茵指出，林鄭政府試圖要求行會滿足「聯繫議會」、「採納專業意見」和「決策內閣」多個功能，大幅擴充非官守成員，結果導致定位不清、權責混亂，削弱行會應有諮詢功能。

迷信傳統精英 缺乏多元聲音

除了權責不清、職能有限之外，行會組成成份也總為人詬病。現屆行會議員以傳統官、政、商界精英為主，部份議員擔任行會議員時間過長，亦是立法會「雙料議員」，難怪被質疑缺乏多元聲音，又批評政府迷信傳統精英。

例如，現任行政會議召集人陳智思和港交所主席史美倫，同樣自2004年被委任至今，歷經五屆行會，擔任了十八年行會成員（見上表）。港大校委會主席李國章亦緊隨其後，在2002至2007年任職教育統籌局局長時，在兩屆行會中被委任官守議員，再在2012年起被委任為非官守議員，總共四屆行會，十五年的行會生涯。新民黨立法會議員葉劉淑儀曾任一年官守議員，後於2012年再被委任為非官守議員，合計也有十一年光景。而周松崗、羅范椒芬、林健鋒、葉國謙、張字人等人已任職兩屆。只有六人是初擔任行會職務。

香港恒生大學「大學客座教授」、香港浸會大學社會學系前講座教授兼前系主任陳國賁，曾與陳氏社會研究學院研究員莊迪文於2020年7月年發表《重組行政會議：為何與如何》一文，形容行政會議猶如傳統政商權力精英在官、政、商之間玩音樂椅（musical chair），壟斷了各界別顯要位置，形成密不透風的權力俱樂部。這種精英循環（circulation of elite）缺乏新舊輪換，統治階層會隨時間腐化，造就「群體思維病發」的高危一族，影響施政效能。

修例風波暴露缺乏反思能力

陳國賁在另一篇文章《修逃犯例災難錯判 群體思維精英中伏》中，以特區政府於2019年強行修訂《逃犯條例》時錯估社會形勢引發政治災難為例，指出行會之所以無人勸阻特首，並非行政長官一意孤行，而是行會成員落入群體思維陷阱，作出不理智決定。

陳國賁在撰文中詳細闡述「群體思維」與「精英循環」的關係。他指行會成員在經驗、專長、價值觀、政治傾向上高度重合。這種高度同質性，雖然能夠凝聚團體，但同樣會令他們更易於服從共識，壓抑異見。群體成員縱然偶有非議，礙於種種壓力，也只能三緘其口，而當思想言行邁向完全一致，決策異常快速，甚至忽略風險，最終成員變得愈來愈自大。即使決策引來外界的質疑和反對，但由於團體已缺乏反思能力，唯有啟動自我保護機制，陷入理性與感性的雙重蒙蔽，導致無人制約行政長官。

不過，資深時事評論員盧兆興和林緻茵不約而同地指出，「從制度定位上，行會不是制衡政府，而是諮詢政府，制衡政府應該是立法會。」但林緻茵擔心現屆立法會未能做到橫向監督行政機關，特別是當行政會議內部的會議內容和議程受保密制約束，立法會無權翻閱，目前只有中央有機制令行政長官問責，必要時審視行會討論文件。

可是，例如疫情期間，一些決策和附屬法例較為迫切，如果行政長官決策時毋須諮詢行會成員意見，中央以及立法會能否做到即時的「問責」？這些都是未知數。