行政會議是港英殖民地時期留下來的制度產物，前身行政局便是港督專權之下的諮詢機構。追溯《基本法》起草過程，可見不少聲音要求取消延續殖民地政策的行政會議，甚至認為行會作為諮詢機構沒有必要列入《基本法》，並質疑其成效作用不甚明確。不過，《基本法》仍然保留行會制度及其模糊不清定位，到底原因為何？

行會前身：擁有權威，提高認受

行政會議制度源於英國「內閣制」，是港英政府決策制度之一，當時稱之為行政局。

其時，港督總攬行政、立法大權，行政局同樣作為諮詢機構協助港督決策，而是否聽取意見亦取決於港督。根據1917年英皇頌布的《皇室訓令》（Royal Instructions），港督有權臨時委任行會議員，惟需要向英國政府通報；而除非總督召開行會會議，行政局不得着手辦理事務，除了瑣碎、高度機密或緊急的事項外，港督的大部份決策須徵詢行政局的意見；若港督一意孤行，理由會被記錄在案。

回歸後的行政會議制度，從諮詢定位、特首委任權力和最終決策權等方面，都與行政局如出一轍。不過，兩者的設立動機截然不同。

現任行會成員、民主思路召集人湯家驊向《香港01》指出，港英政府設立行政局是源於殖民地政府缺乏認受性，行政和立法機關缺乏民意代表，希望以委任議員以平衡決策。

香港政策研究所香港願景計劃高級研究員林緻茵亦提到，港英行政局成員大多來自主要利益集團，包括英商怡和、匯豐和渣打等代表，目的在於確保政府決策符合英國在港主要利益。由於港督非本地人，需要倚重於作為本地代表的社會領袖意見，籍此與本地人之間搭建「橋樑」。所以行政局議員擁有很大發言權，當港督不接納議員而一意孤行，理由會被記錄在案，英國政府會檢視相關文件，對港督構成一定制衡。

不過，行政局的最終決策權力仍然在於港督，回歸後的行政會議同樣無權推翻特首決策。湯家驊表示，「港督作出任何重要決定都要諮詢行會架構，有Governor in Council（總督會同行政會議）的說法，但這些決定從來都是來自港督，而不是行會。」

行會今生：有名無實，人人詬病

在上世紀八十年代《基本法》起草期間，不乏聲音要求取消設置具殖民色彩的行政會議，甚至認為單純作為諮詢機構的行政會議沒有必要列入《基木法》。

根據基本法推廣督導委員會委員、立法會選委界議員李浩然著作《香港基本法起草過程概覽》，行政會議的法律依據即《基本法》第54條的內容，直到第四稿才有相對清晰方案。此前社會不同人士曾就其制度定位、功能和問責，爭議不斷，甚至有意見認為不應保留行會。例如在第二稿的商議階段，有人以行會設有非官守成員並不符合精減和高效原則為由反對設立行會，但更多意見認為行政會議有利於行政機關與立法機關的溝通。

無論贊成與否，基本法諮詢委員會成員均對行會的性質和定位充滿疑問，因條文沒有說清楚行會的性質、職責及與行政機關、立法機關之間的關係。而鑑於行政局名義上是總督諮詢機構，但總督發布命令都是會同行政局一起發布，行會到底是諮詢機構，還是決策機構，依據始終未明。

相關討論直到第四稿才有定案，條文由最初的「香港特別行政區行政會議是協助行政長官進行決策的機構」刪減最具行政機關色彩的「進行」兩字，從而確立行會諮詢性質。

制度存在缺陷卻仍被保留

但基本法諮詢委員會轄下政制專責小組，仍然不乏反對設立行政會議的意見，這些討論一直延續到條文的第七稿。當時基本法諮詢委員會徵求社會意見後，具體列出多個反對原因，同樣涉及制度的殖民地色彩、無從問責等問題。例如，設立「行政會議」是殖民地政府的政策；行政局的功能是基於英國委任的總督不熟悉香港，需要當地人士協作而設立的，但未來特首必須為在港連續住滿二十年的中國公民，根本無須設立類似組織。

有意見明確地指出行會的制度矛盾——倘若行會是一個設有實際權力的諮詢機構，類似行政長官的智囊團，卻不被納入《基本法》內，那麼行會就會缺乏明確的憲制地位和權力；而當行政長官不採納行會成員意見，且只仿效港英行政局做法將理由記錄在案，那麼行會就會缺乏對行政長官的有效制約，形同虛設。因此，有意見認為要將條文改置於第二節「行政機關」之下，以確保行政會議作為行政機關的一部份，與行政長官共同承擔政治責任，籍此制約行政長官的權力。

縱然政制專責小組及不同社會人士的意見，指出行會存在眾多問題需要釐清，但《基本法》第54條最終定稿時，仍然堅持將條文置於第三節「行政長官」之下，使得行會制度得以延續。這個過往以港督為核心的諮詢機構，被置換成以行政長官為首，但其職能與角色已被大大削弱，近年坊間也不時有人提出「行會無用論」。

林緻茵推測，當初之所以保留行會制度，可能是為了盡量保持香港原有制度不變。可是，在回歸後二十五年，特區政府並無完善行會制度內的種種缺陷，令它表面上依然是特首的「個人顧問團」，但實際上卻「有責無權」，又「無責可問」，難以發揮「協助特首決策」的功能。候任特首李家超若想強化政府治理效能，改革行會無疑是必要之舉。