第五波新冠疫情對香港的打擊沉重而嚴峻，美國約翰霍普金斯大學統計顯示，香港染疫死亡率已飆升至發達經濟體中最高，而長者為最受影響群體。長者防疫抗疫風險並非突然出現，院舍當前面對的「困獸鬥」慘況其實早就在之前的疫情裏已浮現，但未獲及時處理。在危急存亡之際，是時候全民動員，為曾為香港發展流血流汗的老友記出一分力。與此同時，我城安老政策，尤其是久為人詬病的安老院服務積弊，也已無所遁形，必然需要改革。

根據衞生防護中心公布，本港約83%安老院舍出現個案或爆發情況，共牽涉近萬名長者，佔整體院友數字逾一成。至今已有近700名院友染疫離世，他們當中有很多都是沒有接種（三針）新冠疫苗，也同樣很有可能是長期病患者。不少市民家中長輩在是次疫情中無法倖免，感染病毒，甚至不幸離世。安老院舍員工之中，也有不少人染疫，佔整體員工數字約一成。

要有效阻止病毒傳播，安老院內有必要確保能及時隔離、處理、救治長者，同時為院友提供疫苗接種及染疫後的照顧。前提有兩點，應有足夠人手及資源，以及具備隔離及社交距離的配套及設施。眾所周知，香港不少安老院地方及空間非常有限，並不能通過空間「方針」來實行社交距離，更只可以通過增加照顧人手及支援分配，充撐局面。這正是導致此次疫情安老院舍內一發不可收拾的一個關鍵惡性循環：醫院急症室堵滿仍未接種疫苗的長者，導致其他較後期染疫的院友只能留在院舍之中，從而引致交叉感染，更令照顧長者的員工也淪為疫情受害人，以「亞健康」或染疫的狀態繼續照顧染病老人家。

病毒不等人，當務之急是將安老院內部的感染者、未感染者及可能感染者分隔開來，防止疫情進一步擴散。即便我們無法將現有老人院的面積拓展，我們起碼也得要另外尋覓其他隔離及處理病人的空間，包括設置在安老院以外的臨時老人醫療中心（類似方艙醫院），並安排將市區超高密度安老院院友安置到離市區較遠，但周邊空間較多的地方以作統一治療。同時，也應當增設由安老院舍直達衞生署的渠道，保證能接通「安老熱線」，以確保危殆或情況嚴重的長者能獲得優先處理。

此外，是次疫情反映，現時的安老院基層照顧人手嚴重不足。短中期而言，有必要考慮提供更多資源招聘本地人才及年輕畢業生，接受「臨危受命」的訓練，然後進行較為低中風險的安老護理工作。長遠而言，我們有必要積極考慮將內地及周邊地區（尤其是華僑及華裔人士）護理人才，引入香港，配合現有的院舍人手儲備，以降低照顧比例，提升整體醫療服務質素。

「老吾老，以及人之老」是中國社會的傳統美德，然而，這次疫情卻赤裸裸地暴露香港社會「長壽不等於快樂」的不堪一面。推動安老改革刻不容緩，首先應反思，究竟我們這個社會是以什麼角度及思維看待安老工作者，若安老服務確實是一門值得尊敬的職業，為何並沒有投放更多資源，提升其社會地位及晉升階梯，讓更多年輕人願意參與在其中？

冰封三尺非一日之寒

事實上，香港安老服務的問題曠日持久，疫情令其大暴露，但在此之前，涉及安老院舍的事故已不時發生。就在今年1月19日，一間位於觀塘的私營護老院涉嫌不恰當地為一名79歲男院友餵食，其後該名院友出現呼吸困難，送院後於1月21日因肺炎離世。事件最令人驚訝是院方曾拍片記錄餵食過程，以向家屬解釋。家屬觀看影片後發現，即使患者吐出食物，院舍職員仍然強行將食物餵入長者口中。家人覺得過程粗暴，於是報警，案件暫列作蓄意傷人罪調查。案件已經進入司法程序，不便評論太多，但79歲伯伯的死因，是否由於餵食程序不恰當，忽視吞嚥困難問題；或是因為各種原因拒絕以餵食管進食，最後因食物進入呼吸道，引致吸入性肺炎（aspiration pneumonia)，相信法庭自會給死者家屬一個公正的判決。

翻查社會福利署的長者資訊網發現，這間護老院是一間甲一級安老院，非政府資助的低度護理大房宿位收費為每月1萬元，另設不同雜項收費。護老院設有72個資助宿位和32個非資助宿位，合共104位長者。以2016年8月更新的數字顯示，全院有9名全職助理員， 19名全職護理員，8名全職保健員，2名全職護士和1名兼職護士，合共39名前線護理人員。按照《安老院舍實務守則》訂明各類安老院的最低人手要求，該護老院應該有足夠的人手處理日常的護理程序。

當然，聰明的讀者可以質疑這是六年前的數據，怎能作準？可是沒有辦法，這已經是社署在長者資訊網公開的最新數據。再仔細觀察，這間護老院既沒有過去24個月的定罪紀錄，亦沒有最近12個月的警告紀錄，應算是行為良好，在最近24個月內亦曾參加社署「安老院服務質素小組」計劃。這個計劃透過小組成員定期探訪，對安老院的設施及服務作出觀察及提出意見，以提升服務質素。我們不禁要問，這件事件是不是一件個別事件？還是一個系統性現象，亦即是護老院在餵食程序上存在誤解，即使拍了錄影片亦沒有發現問題？如果是這樣的話，是不是社署「走漏眼」沒有發現這個誤區，還是我們的香港安老院舍監管出現了大問題，所謂的服務質素提升計劃形同虛設？

香港的安老院舍監管問題由來已久，路人皆知。若是走上街問一問，相信大部份老人家寧死都不願入住安老院，因為覺得被家人遺棄，亦因為被多年來安老院的醜聞嚇怕。這件事件發生後，有護士在網上分享多年來走訪護老院看到的可怕景象。大概是十年前，一位因為糖尿病誘發足部細菌感染並需要截肢的病人，因傷口發炎而需要長期傷口護理。社康護士發現傷口上的紗布竟然是濕的，她驚訝地詢問院舍職員。院舍職員冷冷地答道，大概是洗澡後弄濕的。那上一次洗澡是何時？原來是四天前！一打開傷口全是膿液。

與醫院管理局成立以來的經營不同，香港安老院舍的監管相對寬鬆，直至近年才有改善。1984年，衞生福利司湛保庶（John Walter Chambers）管轄醫務衞生署與社會福利署，在任內積極推動醫療改革。當年的醫務衞生署管轄公營醫院和受政府資助的補助醫院（例如東華三院），由於官僚作風僵化，缺乏專業人員管理，以致出現醫院質素為人詬病、帆布床放滿通道的景象。湛保庶於1985年推出《司葛報告書》全面檢討香港的公營醫療制度。根據報告的建議，臨時醫管局於1988年成立，為日後成立醫管局奠定基石。正因為醫管局整合了補助醫院的管理權，造就公營醫療系統為主幹的局面。相對統一的管理架構，讓香港能集中資源發展醫療技術，醫療質素與成本效益大幅提升。

可惜，湛保庶在任內集中處理醫院改革，卻並未能在安老服務方面未雨綢繆。當然，該時香港人口結構整體而言仍是較為年輕，未有進行過長期的計劃，是可以理解的。當時政府政策主要以增加宿位為目標。例如提出買位計劃，向私營護老院購買部份床位，減少長者輪候時間。雖然湛保庶亦關注私營護老院的質素，但由於管理權分散，和缺乏強力的監管機構，私營護老院的質素並未有大幅改善。時至今日，私營機構仍然主導安老院市場，提供68%的宿位，另外的32%則由非牟利機構提供。換句話說，香港並不存在真正意義上的公營安老院，即使是由政府資助的津助院舍，經營權亦屬於非牟利機構。由於管理權分散，政府在推動安老服務改革時，往往需要與機構協商。但安老院舍宿位長期短缺，政府寧願警告違規院舍，亦甚少動用《安老院條例》，吊銷安老院牌照。

近年改革有結構性不足

直至2015年，劍橋護老院將長者脫光衣服在露天地方等候洗澡的虐老事件曝光，社署的監管政策才有實質的改變。在2017年，社署成立「牌照及規管科」，專責處理安老院舍的發牌和規管事宜，同時開設一個有時限的助理署長職位，領導相關工作。但是這個臨時的編外職位，今日亦未正式納入社署編制，需要每三年向立法會申請保留編制。這個監管全港764間安老院和334間殘疾院舍的政府機構，目前只有157位員工，分別屬於社會工作職系丶註冊護士職系丶屋宇署及消防處調任的專業職系。當中，安老院牌照事務處只有42名社會工作者和19名註冊護士肩負監管全港院舍的重擔。相較而言，同樣負責監管私營機構為主體的食物環境衞生署，雖然長期人手不足而為人詬病，但光是2017年食環署的衞生督察就多達1,314名，分設三個行動科監管各區。安老院牌照事務處區區的61名員工，顯然是嚴重不足。

儘管如此，安老院牌照事務處的工作是值得肯定的。在2018至2021年三年間，每年平均巡查安老院5,500次，在過去12個月被警告和過去24個月被定罪的安老院，分別多達105間和35間。仔細翻查院舍被定罪的原因，不難發現絕大部份安老院，皆因聘請人手不足而被定罪，在39宗被定罪個案佔74%，共29宗。而過去12個月被警告的安老院，保障個人私穩問題佔多數，有43宗。其次仍然是僱用人手不足，共有41宗。其他原因包括約束物品使用（9宗）丶藥物管理（6宗）丶防火配置（6宗）丶簽訂入住協議（5宗）和應變管理（4宗）等。由此可見，人手不足問題是影響安老院服務的重要因素。這個問題相當複雜，涉及輸入外勞的比例丶審批程序丶黑工問題丶安老院營利，以及「青年護理服務啓航計劃」等方面因素。因為篇幅所限，無法細述。

另一方面，安老院牌照事務處過去的監察，似乎着力避免劍橋護老院事件重演。針對個人私穩及約束物品使用比較多。其他範疇，例如餵食程序（1宗），傳染病管理（2宗），以及認知障礙症管理（1宗）則較少發出警告。單以傳染病管理為例，本港安老院舍的抗藥性金黃葡萄球菌感染率，由2005年的2.8%，躍升約13倍至2017年37.9%。雖然衞生防護中心正逐步推廣試驗計劃控制抗藥性細菌，於去年12月在128間安老院實施。相較全港764間安老院的整體數字，香港的安老院質素，仍有多方面提升空間。安老院牌照事務處有必要重新審視過往的監管方式，並在未來推出更多具針對性的計劃，改善安老院舍方方面面的質素。例如認知障礙症管理，老年虛弱（frailty)，減少因為插胃管和尿管而入院的次數等。這些方面的質素提升，政府不能過分依賴，如老年學學會等外間機構。有必要加強自身的監管能力，以不同方面的專業，提升院舍質素。

實際上，香港今天面對的護老院監管問題，世界各地都正在面對，並非香港獨有。英國政府意識到政府部門沒有足夠的資源和專業人才監管護老院，於是逐步將1985年成立的Social Services Inspectorate ，於2004年轉化為集監察與規管權力於一身的Commission for Social Care Inspection，管理社區照顧服務與安老院。最終，於2009年再度整合私營診所與醫院監管機構，成為Care Quality Commission，完善落實醫療監察制度。這個機構與保監會一類機構相近，擔當業界監察者的角色。

破舊立新應以體制改革為主導

正如勞工及福利局局長羅致光在網誌總結工作時提到，現屆政府是在追落後。過去數年，政府大幅增加安老院宿位數目，成績顯著。但是，我們不但落後於量，更落後於質。時代是出卷人，從政者是答卷人，人民是閱卷人。大規模追求增量，未來還要繼續努力。但是新一屆立法會與未來一屆政府，必須立下決心，直面深層次問題，以實質的改革改善安老院質素，方才對得住讓香港騰飛的一輩香港人，方能開出良政善治新局面。

在此前提下，我們謹提出幾點體制改革的建議。首先，政府必須將現正屬於社福系統的安老及牌照監管科併入醫務衞生的監管及行政系統。近月，有聲音提出成立新的問責局（醫務衞生局），專責處理日益繁重的醫療服務。一套完整的醫療規劃，不能將安老服務與醫療服務割裂；安老院作為提供醫養服務的機構，亦不能長期忽視其醫療性質。下屆政府可以考慮參考當年的衞生福利司，將社署的「安老服務科」和「牌照及規管科」併入醫務衞生局轄下，擺脫醫社長期分家的局面。又或是參考新加坡做法，擴大安老院牌照事務處的職能與編制，在醫務衞生局下設立半政府機構 Agency for Integrated Care，管理社區安老及養老服務，以應付日益繁重的安老事務。

第二，安老服務其實與房屋及公屋管理的有關部門，有着密不可分的關係。《香港01》早在2020年4月進行一系列深入研究，探討居家安老的可行性。要落實居家安老，需要的不只是足夠的照顧人手及硬件配套，更需要政府架構當中具備以老人家特殊身份及需求為基礎的行政通才，把握機會推進更多有助於（基層或合資格）老人家的房屋計劃。當中可能包括較為優質的隱私度高老人院項目（以房協雋康天地為一個模範例子），但更多的應當是房署及「安老服務科」共同經營項目，以推進有利於普遍老友記的貼心照顧及「一條龍」服務。這些項目的統籌，需要有清晰而共同的跨部門協調，宜撥歸安老事務委員會直接監督及諫議。

第三，安老院內部的體制及管理，也得要提升。早前政府向立法會提交文件，交代提升安老院質素的修例建議，望能為老人院舍提供更多資源及提升人手，從而改善整體老友記的生活質素。這一點絕對值得贊同。但這些改革並不足以針對安老院缺乏內部監督、欠缺透明度及問責的結構性問題。要根治問題，必先找出監管漏洞所在，老人院如今缺乏獨立監察及巡查機制，讓這些「監督者」能在獨立於老人院主體結構的前提下，指證或指出箇中的問題。現時巡查機制本身便是象徵意味大於實際監督功能，這一點絕非理想。

石中堅
一群對香港未來抱有希望的90後，相信香港必須自身從根本上改善管治，才能在環球政治中及中國崛起下，維持其獨一無二的地位，讓「一國兩制」重回正軌