互聯網蓬勃、新媒體崛起、政治化嚴重，愈發驅使社會進入「不顧真相、忽略事實」的「後真相時代」，造就了「虛假資訊」的盛行——它不但衝擊「新聞」的定義，更主宰社會的輿論和情緒，甚至可能引發公共秩序混亂，因而被特區政府視為危害國家安全的一大威脅，正在研究立法嚴加打擊。特首林鄭月娥月初發表任內最後一份《施政報告》時，便正式把「打擊假新聞、保障網絡安全」等立法工作提上日程，交由曾任警務處副處長和保安局局長的政務司司長李家超負責全面統籌，當中包括檢視、激活、修訂現有法例，甚或另立新法。
經過2019年反修例風波的假新聞氾濫，再放眼世界的網絡資訊亂象，相信社會對於「虛假資訊」的破壞威力早已有目共睹，亦都明白的確需要嚴肅應對，立法規管也是無可厚非。不過，當觸及「規管言論」的問題，每每難免衍生「打壓新聞」、「抑制自由」的擔憂，所以，特區政府更有責任對公眾曉之以理、道之以德，而不是以為有了《港區國安法》就可以為所欲為。事實上，對於「假新聞」或「假資訊」的處理，到底應該由政府統一規範還是由發布平台自行管理、到底應該事先審查限制還是事後追究責任、到底如何平衡「國家安全」與「表達自由」、到底如何保障「新聞專業」和「公眾知情權」等，全都值得好好討論。

虛假資訊氾濫

假如有人通過通訊軟件WhatsApp向你轉發一則「新聞」，稱有研究發現「牛尿」有助於抵抗新冠病毒，建議你每日服用一定劑量即可戰勝「肺炎」——相信香港讀者都會一笑置之，順便嘲諷對方盲目聽信「謠言」；但在印度，這是一則經新德里電視台報道的「新聞」，連執政的印度人民黨（BJP）女議員塔庫爾（Pragya Singh Thakur）也公開呼籲民眾喝牛尿抗疫，並稱「牛尿是救命的」，較早前更有宗教組織舉辦逾200人參加的「牛尿派對」。

香港讀者認定有關資訊是「謠言」，大概是基於我們有一定科學認知，會從常理質疑「牛尿抗疫」的說法缺乏醫學根據；但有趣的是，我們並非經常保持這種客觀看待資訊的理性，所以虛假新聞和虛假資訊的問題在香港同樣氾濫，有的就像「牛尿抗疫」一樣荒謬。

例如，2019年反修例風波期間，7月14日沙田新城市廣場曾經發生警民衝突，事後多間媒體引述警方消息指有警員被示威者用鉗剪斷手指；然而，《傳真社》查證後發現，所謂「剪鉗」實為「警棍」，亦無警員被「剪斷手指」——但是，至今仍有不少人信以為真。同年8月31日港鐵太子站爆發嚴重市民武鬥及警民衝突，網上一度盛傳有人被警察毆打至死，儘管有關說法並無任何證據支撐，而醫院管理局和警方亦已多次澄清事件「全屬訛傳」、「絕對虛構」，連被傳遭警方打死的「韓寶生」（真名王茂俊）也於潛逃英國後公開表明自己仍然健在，但是，至今每逢「紀念時節」仍有不少市民前往太子站外上香拜祭。

世界都在規管

《港區國安法》的頒布實施，令社會逐漸回復穩定，而在「由亂及治」的過程中，「虛假新聞」和「虛假資訊」似乎都是無可避免的整頓對象。這兩年來，一直有建制聲音建議政府立法規管「假新聞」，以免它們繼續煽動市民情緒，惡意污蔑執法人員，加劇社會分化。

特首林鄭月娥在今年5月4日公開表示，政府正在研究制定「假新聞法」以應對「傳播不準確訊息、錯誤信息、仇恨言論和在社交媒體上撒謊」 等問題。後來，原保安局局長李家超晉升政務司司長、原警務處處長鄧炳強升任保安局局長，政府對於「假新聞」的打擊態度更加明確，而後者更經常就此與個別傳媒「隔空駁火」，認為不少年輕人正是受了假新聞的鼓動才會上街抗爭、深信有必要立法規管媒體的不道德行為。10月6日，林鄭月娥發表本屆政府任內最後一份《施政報告》，正式提出需要正視「打擊假新聞、保障網絡安全」等議題，並將交由政務司司長李家超全面統籌檢視、激活、修訂、制訂相關法例的工作。

事實上，立法規管虛假資訊的做法並非香港獨有。早在2017年，聯合國人權事務高級專員辦事處（OHCHR）與人權高專與歐洲安全及合作組織（OSCE）等機構已經共同發表宣言，呼籲各國重視假新聞的危害，因為在互聯網盛行的數碼時代，人們更傾向根據個人信念、習慣和政治立場，選擇與自己立場相近的社交平台和通訊軟件，接收自己更加願意相信的信息。這無疑導致「同溫層」的無限加固，不斷驅使不滿情緒轉化成為破壞行動，足以顛覆現有社會契約和公共秩序。及後，不少國家相繼出台措施，應對這場「後真相時代的泥潭」。

「網絡自由」並非無邊無界

不過，每當觸及「規管」的問題，便難免衍生「打壓新聞」、「抑制自由」的擔憂。

首先需要面對的，是來自「網絡自由主義者」的批評——他們認為對網絡資訊的任何規管，等同對網絡自由的重大侵害。所謂「網絡自由主義」源於新自由主義和上世紀九十年代興起的黑客文化，信奉者通常反對政府管制、審查或採取任何干預「網絡自由」的行為。

美國及歐盟過去曾經為了「彰顯網絡自由」、「促進網絡發展」，而免去網路服務提供者作為中介者的法律責任 ，相信能夠藉此確保網絡服務提供者能夠不依據人民的消費能力而平等地提供網路。例如美國1996年通過《良好通訊法》（Communications Decency Act），列明網上服務供應商可自行決定寄存或刪除個人用戶衍生內容，並毋須為此承擔法律責任，亦毋須監察平台上是否存有非法活動；歐盟則在2000年頒布《電子商貿指令》（e-Commerce Directive），訂明網上服務供應商沒有普遍責任（general obligation）需要監察其平台的資訊。2004年，美國哥倫比亞大學媒體法教授吳修銘（Tim wu）進一步提出「網絡中立性原則」，要求政府不要干預網路內容，希望以此加速互聯網的發展。

不過，這些「放任自由」恐怕已成過去。首先，「表達自由」從來並非無邊無界，無論它是存在於線上抑或線下的輿論空間。即使是聯合國《公民權利和政治權利國際公約》也指明，「自由」之權附有特別責任和義務，故需要加上一些法律限制，包括尊重他人權利或名譽，以及保障國家安全或公共秩序、公共衞生或風化。其次，隨着網絡盛行和媒體轉型，傳統媒體已經不再是公共信息的「守門人」，而不少造謠者往往利用網絡的「匿名性」，毫不負責地扭曲資訊，藉此製造虛假新聞，再透過互聯網迅速擴散——可以說，互聯網已經成為某些犯罪行為的「溫床」，甚至是「保護罩」。最後，Facebook、Google、Twitter等互聯網巨擘不斷擴張，正在重塑社會的方方面面，例如2018年的「劍橋分析事件」（Cambridge Analytica）便揭示Facebook的用戶資料被利用幫助特朗普勝選，這難免觸發各地政府反思，如果放縱這些網絡巨擘繼續以「自由」之名坐大，恐怕有礙社會的正常運轉。所以，美國已於2018年11月正式廢除「網絡中立性原則」，其他各地的規管措施也陸續有來。

區分「錯誤信息」和「惡意信息」

立法規管虛假資訊的另一大爭議，就是如何定義「假新聞」。社會的確充斥太多「似是而非」的資訊，亦不乏利用這種信息去煽動仇恨的言論，但由於政府以往不太重視有關問題，對「假新聞」一詞的演繹也沒有特定解釋，在泛政治化的當下，「假新聞」甚至變成某個陣營用於攻擊另一陣營的說詞，而不論其內容真偽。因此，如果「假新聞」的定義過於抽象和模糊，不只令警方和法庭在執法和審判過程中出現爭拗，對新聞、網絡自由亦會構成實際影響，令人誤以為「假新聞法」就是政府抹殺異見、限制言論自由的法律武器。

一般所指的「假新聞（Fake news）」，可以理解為惡意扭曲、虛構或冒充事實的信息。「那到底什麼才是真？什麼才是假？什麼叫事實？什麼叫做評論，什麼叫做立場？」香港恒生大學傳播學院助理教授胡欣立向《香港01》指出，「比如，他故意錯開時空背景，拿兩張照片對比，然後告訴你現在的警察跟日本皇軍一樣。雖說他（那兩張）照片都是真實的，但是他的意圖引導，算不算 （製造假新聞）？」事實上，不少傳播專家都和胡欣立一樣，認為若要立法規管的話，應該放棄使用「假新聞」一詞，改以「假資訊」取代，並以製造者和傳播者有否刻意誤導相關不實資訊以煽動公眾的不良動機和意圖，作為判斷基礎。

另外，根據美國對抗假新聞的非牟利組織First Draft於2017年發表的研究，由於並非所有訊息都以「新聞」形態流傳，亦非所有傳播者都是有意為之，所以在業界該概念已被修正並區分為「誤導信息（Disinformation）」和「惡意信息（Misinformation）」。

對於虛假資訊的規管，特區政府着實有責任說清楚「為何立法」，才能更好地展開「如何立法」的討論。