網絡虛假資訊氾濫，世界各地都在設法規管。有些主張讓網絡平台自行管理，有些則認為應該由政府統一規範；有些希望採取「事後懲罰」的形式要求發布平台刪除違法內容，有些則極力推崇「事前限制」的審查措施，要將所有有害資訊撲殺於萌芽之中。特首林鄭月娥已經授權政務司司長李家超統籌「打擊假新聞」的立法工作，相信有關規管實在無可避免。那麼，在「一國兩制」之下的香港，應該怎樣平衡「國家安全」和「表達自由」，又需要制訂怎樣的《假資訊法》？

事前限制VS事後懲罰

無可否認，處理假新聞氾濫問題最直接的手段是「事前限制」，即政府透過立法或行政手段要求網絡服務提供者限制發布任何有害訊息。例如內地的微信、微博、百度等網絡平台，正是透過技術審查用戶的發帖內容，甚或搭建網絡「防火長城」，對不符合官方要求的內容進行阻斷、封鎖、關閉等措施，以此維護網絡安全。又如印尼政府曾於2019年總統大選後禁止瀏覽Twitter、Facebook等社交媒體一周，以遏制不滿選舉結果的情緒傳播。

不過，這種做法往往被自由主義者批評「破壞網絡自由」，擔心當由官方完全主導網絡空間，長遠或會導致思想同質化，並不利於思想的多元化和言論的多樣性。

「在考慮言論自由的環境下，我們盡量希望能夠採取『事後懲罰』。真理有時候愈辯愈明，（當今）有些真理曾經也被認為是異端邪說。」香港恒生大學傳播學院助理教授胡欣立解釋，「事後懲罰」是指政府原則上不事先審查言論，但若言論涉嫌違法，則會在事後追究法律責任。他的主張來自「觀念自由市場」（marketplace of ideas），相信各種言論只有在市場互相競爭、優勝劣汰，才能得到「真理」，「你要讓他先表達出來，再判斷它的好壞，從言論自由保障來說更好。」

然而，在非自由主義者的眼中，放任資訊散播卻是政府不負責任、自欺欺人的藉口，不但無法防範於未然，甚至往往導致社會走向不堪設想。可是，在過去很長一段時間以來，包括特區政府在內的很多地方政府，都是採取「事後懲罰」的原則，主要交由網絡平台自行管理網絡輿論。可以說，這種「完全放任」的態度，的確造就了網絡的蓬勃發展，但也帶來不少嚴重問題。

網絡平台需要履行監管責任

美國民權組織「電子前哨基金會」（Electronic Frontier Foundation）與不同非政府組織在2015年共同擬定「馬尼拉中介者責任原則」（Manila Principle on Intermediary Liability）（見表一），重申作為網絡服務提供者、社交網絡和搜尋引擎應免於為第三方內容承擔責任，沒有司法機構的命令，不得對第三方內容設限。該原則原意是讓網絡平台自由順應商業發展的需要，毋須耗費商業資源以滿足政府的審查要求。

電子前線基金會為確保網絡平台的中立性，再於2018年提出「聖塔克拉拉內容審查透明度和問責制原則」（Santa Clara Principles）（見表一），意為社交平台在審查言論時提供透明而公正的標準，即科技公司需要就平台設立內容準則和定期發表報告，交代刪除的貼文以及暫停的帳戶數量和背後理據。原則亦建議社交平台設立上訴機制，避免誤刪網上言論，減低立法對網絡自由的損害程度。

胡欣立解釋，諸如電子前線基本會、亞洲互聯網聯盟等非政府組織，向來提倡網絡自由、反對網絡審查，希望網民能夠自由利用網絡發聲；即使無可避免面對網絡規管，他們往往要求政府和平台遵從「網絡中立原則」，提倡所有審查機制必須面對其他監督。

儘管「馬尼拉中介者責任原則」和「聖塔克拉拉內容審查透明度和問責制原則」只屬非政府組織的倡議，但其主張卻體現於部份國家對「假新聞」的規管思維之中 ，至今亦不乏國家按照有關原則，有限度豁免網絡平台的法律責任。

美國政府便是典型的例子，在過去很長一段時間以來，奉行「網絡中立原則」，並交由業界自主管理虛假資訊的問題。比如社交平台Facebook會將被市民舉報的新聞傳給第三方機構的人員查證，並與ABC News、美聯社、FactCheck.org、Politifact.com 及Snopes.com 五個事實查證和新聞機構合作，標記有爭議的新聞和解釋原因，並定期公布刪除的貼文及暫停的帳戶數量，以盡量避免網絡自由和言論自由受損。

德國政府則於2017年通過《網絡執行法案》（Network Enforcement Law，NetzDG），規定社交平台須就第三方內容負上部份法律責任，若想免責的話則須在收到通報或投訴後24小時內撤除明顯違法的仇恨言論和其他貼文，而不符合規定的網絡服務業者最高將被罰款5,000萬歐元。對於有爭議的言論，德國法院給予七天的「冷靜期」，讓社交平台公司自行審查新聞真偽，決定是否移除該貼文，又設立機制讓言論被移除的用戶提出上訴。法例還規定社交平台公司每半年發表報告，說明他們的申報案件數量和處理方法。

新加坡也在2019年5月通過《防止網絡假信息與網絡操縱法》（POFMA），同樣有條件地免除平台的法律責任，只要社交平台遵守政府要求刪除或糾正所謂的虛假訊息，即可免責。

不過，上述原則主要強調政府在規管社交平台所需要接受的規範，並強調網絡服務提供者的中立性，但根本無法有效防範虛假資訊破壞社會穩定的問題。

《假資訊法》才能根治核心問題

據推動新聞專業發展的獨立機構Poynter Institute的網上統計（見圖一），在233個國家和地區之中，有52個國家或地區治理和立法規管假新聞問題，當中以治理方式應對假新聞問題的國家只屬少數（17個），多數國家和地區（30個）已有法例規管網絡和應對假新聞問題。例如坦桑尼亞立法要求網絡博主向政府付費申請在線發言權，違者將被處以至少 500 萬坦桑尼亞先令（約1.7萬港元）的罰款或監禁不少於一年。

不過，也有不少國家的立法過程並不順利。馬來西亞和印度的立法過程頗為一波三折——前者在2018年通過的《反假新聞法》兩次被下議院通過廢除；後者的假新聞法草案則被當地傳媒關注組織批評影響新聞自由和言論自由，迫使總理莫迪在2019年大選前撤回。愛爾蘭、巴西的草案經歷多次修訂後延而未決；克羅地亞借鑑德國的做法，阻止仇恨言論和錯誤信息在社交媒體平台上的傳播，法案原定於2018年6月通過，惟一再延期。

在30個立法國家和地區之中，除去德國和坦桑尼亞立法針對社交平台和網絡發言權之外，有28個國家和地區立法拘捕和懲罰造謠者（見圖二），包括法國、意大利、白羅斯、俄羅斯、土耳其、哈薩克斯坦、巴林、沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國、斯里蘭卡、孟加拉、中國、韓國、台灣、新加坡、柬埔寨、泰國、緬甸、越南、菲律賓、印尼、智利、肯尼亞、盧旺達、埃及、貝寧、科特迪瓦、布基納法索。在數量最多的亞洲國家和地區中，又以東南亞國家為首。

「斬件處理」VS「專項立法」

這28個國家和地區之中，部份政府為免「假新聞」定義過於寬泛 ，往往會針對某一類的惡意「信息」作「斬件式」立法，以更準確地識別、審查「意圖」誤導公眾的「假新聞」。胡欣立認為，這種立法形式能夠避免「亂槍打鳥」，可以把對市民網絡自由和言論自由的損害控制在最低限度。

例如，在針對經濟活動而作「斬件式」立法方面， 印尼在2016年11月通過的《電子信息和交易法》(ITE Law)，主要面對意圖影響消費者在網絡交易受損的「假新聞」；土耳其同樣針對有關銀行、公司和金融機構的「錯誤和捏造的新聞和聲明」的個人採取法律行動；而貝寧政府就社交平台上有關經濟的虛假信息立法。

台灣則在疫情期間通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，其中第14條專門針對散播「新冠疫情」的謠言及不實訊息，又在2019年將謠言和不實訊息列入災害防救法、農產品市場交易法、糧食管理法等七項法例之中。

胡欣立表示，「斬件式」立法的好處在於目標明確，有具體適用範疇，「但它的威懾力與專法相比，就相對少了一些」。

所謂「專法」，即訂定專門的「假新聞法」規管誤導的網上信息。比如德國專門針對網上公然煽動和暴力威脅、鼓動種族分化的仇恨言論和「假新聞」的《網絡執行法》，法國針對選舉期間的「假新聞」問題而立的《反資訊操縱法》與《反虛假訊息法》，以及新加坡針對國家安全和仇恨言論的《防止網絡假信息與網絡操縱法》都屬於此類。香港政府亦有意就假新聞立「專法」。

胡欣立說，在法律形式上《港區國安法》也屬於「專法」，而這類「專法」更具威懾力，適用範圍亦更廣，背後往往有「國家安全」的考慮，難免令人擔心「一竹篙打一船人」。

以新加坡的《防止網絡假信息與網絡操縱法》為例，該假新聞法在2019年5月通過，禁止傳播以下「假新聞」：危害國家安全、公共健康、安全、安寧或公共財政；危害新加坡與他國之邦誼；影響總統選舉、大選、補選或公民投票的結果；煽動仇恨或惡意；損害新加坡政府之公信力。違法者可被判監禁最高五年，而透過假賬戶或自動程式發布假新聞，最高監禁十年。

胡欣立指，「新加坡是一個多種族的社會，而德國針對納粹或反猶太的網上言論，（立法背後）都有特殊的文化和歷史考量。」雖然德國和新加坡都是出於族群的穩定和反種族歧視等公共利益而立法， 但不同之處在於，德國主要針對網上公然煽動和暴力威脅、鼓動種族分化的仇恨言論，而新加坡就「假新聞」的定義過於寬泛而抽象，國家安全、公共秩序與鼓動種族仇恨相比顯得更「無邊無際」。

在上述統計之中，不乏國家和地區未有對公共安全和假新聞下準確而具體的定義，當官方握有決定「新聞」真偽的權力，「假新聞法」難免會被認為是用作拘捕記者和抹殺異見聲音的工具。其中，有12個國家因此被美國官方資助的非政府組織「自由之家」列入網絡不自由（not free）的名單之中，其中的違法者最低面臨15天的刑期，最高可判處十年，亦有部份國家因而拘捕記者。

那麼，在「一國兩制」之下的香港，應該怎樣平衡「國家安全」和「表達自由」，又需要制訂怎樣的《假資訊法》？