為推動香港更好對接國家發展戰略，特區政府上周邀請多位中央官員來港，就國家「十四五規劃」進行宣講。其中國家發改委發展戰略和規劃司副司長胡朝暉提到，國家將推進港澳居民在粵港澳大灣區生活的政策，亦冀與港澳合作推動更多便民措施，共同打造「優質生活圈」。不過，在「一國兩制」之下，儘管同樣都是「中國公民」，但港澳居民的法律身份制度始終有別於內地，在工作、就學和生活上仍然面對不少阻礙，也欠缺相關保障。三地固然可以透過更多福利政策進行對接，但歸根究底要面對的，始終是「中國公民」身份制度的差異。

是「中國公民」，還是「境外人員」？

根據今年5月公布的全國第七次人口普查結果，目前至少有37.14萬名香港居民在內地31個省份居住，以營商、就業、學習及定居。而根據特區政府統計處截至2016年的統計（表一），那時有8.25萬名香港居民在內地工作，當中有6.79萬在廣東省。隨着「粵港澳大灣區」於2017年被國務院總理李克強納入《政府工作報告》，加上《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在2019年正式出台，不少便利灣區居民互聯互通的政策紛紛落實，明顯鼓勵更多港人北上。不過，礙於陸港身份制度有別，即使身處灣區內地城市，港人仍然面對諸多不便。

「我2017年剛來內地時沒有內地銀行戶口，那時香港居民開戶需要香港身份證、回鄉證等一大堆資料，並且銀行櫃檯給香港人的業務指引比較少，有一些規模較小的銀行也比較抗拒接待香港人，現在好很多。」香港永久居民林先生在英國畢業，回港從事金融工作兩年，有感本地就業市場狹窄，亦不認可金融行業的「零和遊戲規則」，便與兩名合夥人到東莞開辦教育機構。那時，只持有香港身份證和回鄉證的他，在工作和生活等環節遇到不少阻礙。

對於在內地生活的香港居民而言，林先生所經歷的「阻滯」並不少見，自幼從廣州移居香港、後來又返回廣州的潘曉詩，也正面對這些問題。她告訴《香港01》，用香港身份證註冊的支付寶不能購買基金，也不能用「螞蟻花唄」（一種貸款工具）貸款：「內地銀行完全不接受我們用回鄉證貸款，一些不太正規的高利貸公司可以借貸，但是利息非常高，且不正規。」她又指，即使是內地大型互聯網公司，也會把「香港居民」當成「外籍人士」，不予招聘。

無可否認，直到2018年9月開始發放「中華人民共和國港澳居民居住證」予常住內地的港澳居民之後，情況已有改善。從外觀上看，港澳居民居住證與內地身份證十分接近，號碼以「810000」或「820000」開頭，並按照內地身份證的18位數編制，在乘搭火車和飛機等交通工具出行、預訂及入住酒店、開設銀行帳戶等方面已經方便得多；不過，由於「居住證」始終不能等同「身份證」，而各地的設備和系統也未全面升級對接，所以，在不同範疇當中仍要面對身份認證系統無法識別居住證的問題，其一就是無法參加中國人民銀行徵信系統，也就難以輕鬆使用一系列需要根據「信用」而提供的保險、銀行借貸等金融服務。

「在內地，你沒有辦事的時候永遠預計不到可能會遇到什麼麻煩。」李女士多年前來港讀書並留港工作，取得香港永久居民身份後返回內地創業，經常在各省市奔波。她發現，儘管大環境的制度趨向為港澳居民創造方便，然而每個地方政府的行政管理存在差異。例如新冠疫情期間，各個省份均使用「健康碼」管理居民出行，然而，除了一線城市能夠認證以「回鄉證」或「居住證」登記使用「健康碼」之外，大部份城市的認證系統都無法支援，李女士只能手持紙質健康證明文件，再加上手寫登記資料，才能進入其他城市和場所。

李女士說：「我的老家在一座小城市，每次辦事時我拿出回鄉證，他們都要求我再出示內地身份證，因為無法理解我沒有內地身份證這件事。有一次訂了民宿，但那間大廈的健康碼我掃不出來，門衛見我沒有內地身份證，堅決不讓我進去，後來只能退了民宿。」

工聯會自2004年起與內地工會合作，分別在廣州、深圳、東莞、惠州、中山及廈門六個城市設立內地諮詢服務中心，為在內地的香港居民提供各項諮詢服務。工聯會理事長、全國政協委員黃國對《香港01》表示，自中心開辦以來，截至2020年12月，共接獲香港居民透過電話和上訪求助近14萬人次，跟進處理個案8.7萬多宗，而去年有關法律問題的諮詢多達2.4萬宗。黃國提到，在內地居住的港人主要集中在深圳、廣州等大灣區內地城市，包括退休生活的長者、學生及就業人士，在生活上遇到大大小小問題。其中，返回內地養老的香港居民須在內地看病，但由於沒有在內地工作、未購買醫保，就醫需要支付全款，有別於內地居民。

當年「酌情處理」，當下「身份尷尬」！

對於同樣是「中國公民」的香港居民來說，難免會問，為什麼無法與內地的「中國公民」享有同樣的權利和保障？而這一切還需由「一國兩制」之下的特殊身份制度安排說起。

港英殖民時期，香港已經沿用「居民」而非「公民」概念，至1997年香港回歸之後，《基本法》是以「香港居民」作為主體。可是，「居民」其實有別於「公民」，因為前者意指固定居於某地的人士，後者則指具有某國國籍且享有該國憲法所規定的權利和義務的人，但基於「一國兩制」的特殊性，以及香港作為國際城市的複雜性，只能採取這種特殊安排。

「其最大的特點是，儘管香港特區是單一制下直轄於中央政府的一個特殊行政單元，但它的居民卻並不都是中國公民。」北京港澳學人研究中心理事、深圳大學港澳基本法研究中心副研究員黎沛文於2018年在內地學術期刊《當代港澳研究》發表《從居民到公民：香港人國家認同主體資格的建構》一文，提到當局之所以採納以「香港居民」為主體論述的身份制度，主要是想令香港順利回歸，也考慮到當時香港居民中有不少外籍人士的客觀現實，「中央（希望）通過淡化國籍身份照顧香港居民中的外籍人士的既得利益和其他利益，以增強香港居民中的外籍人士對香港和其個人前途的信心，使他們留下來繼續為香港發展作貢獻。」

黎沛文續指，這樣的「酌情處理」，同時也導致那些本身是「中國公民」的「香港居民」，在很長一段時間內，被國家行政管理統一歸類為「境外人員」，所以在住宿、火車站購票、徵信體系等方面，被內地政府採用不同於內地居民的制度來管理（表二）。

黎沛文早前接受《香港01》訪問，深入探討「一國兩制」之下「中國公民」制度的缺失。由於母親是內地人，黎沛文在香港出生後，便跟着家人以「香港永久居民」的身份在內地生活，至2015年取得清華大學法學博士學位後，南下深圳大學工作，主要研究港澳政治、港澳基本法及憲法學，所以對陸港身份制度區隔所帶來的諸多不便深有體會。例如，以往按照《台灣和香港、澳門居民在内地就業管理規定》，香港居民在內地工作須辦理就業證，且每年主動到勞動部門辦理年檢手續，逾期未辦則自動失效——黎沛文也曾經是「苦主」之一。

「自香港回歸以後，《憲法》已經明確，擁有『中國國籍』的『香港居民』，具有『中國公民』的身份。然而『一國兩制』的『兩制』具有區隔性質，使得這些『香港居民』回到內地以後，面臨（無法充分）享有和落實『中國公民』權利的細節問題。因此，對於這一部份『香港居民』來說，中國公民身份沒有得到有效填充，只得懸置。」黎沛文分析，要實現中國公民的主體權利，必須跟國家建立兩重身份聯結，其中一個點是國籍，另一個點則是戶籍，「必須通過這兩個點建立起居民的身份連接，才能使其權利得到完整的保障和享有。」

黎沛文解釋，香港回歸後，《國籍法》被列入《基本法》附件三，「香港居民」已經以國籍為聯結點與國家連結起來，從而構建了「中國公民」的法律身份；不過，由於「香港居民」沒有內地戶籍，所以一直無法與地方政府建立第二重居民身份的連結，導致目前「五險一金」制度、社會福利等社會經濟權利保障不算很充分，難以跟內地的「中國公民」相等。

正如他在《從居民到公民：香港人國家認同主體資格的建構》一文中寫道：在香港，「人的回歸」仍在進行當中，若要進一步加強香港居民對國家的認同感，實現香港「人的回歸」，首要工作就是要對香港居民的中國公民身份加以實質化，為香港居民建構起以憲法基本權利和義務為基礎的政治—法律公民身份，進而促進香港居民與國家之間更多連結的建立。

既要對接福利政策，更要破除身份差異

「目前來說，便利居內地港人的政策措施仍有不足，但並不明顯，而各個地方政府均落實這些政策則存在一定問題。至於保障港澳居民在內地的選舉權與被選舉權、參與國家管理等權利，則還處於探索階段。」黎沛文提到，目前國家為港澳居民進入政府和事業單位工作提供保障，鼓勵港澳居民中的中國公民依法在體制內擔任職務，「這是比較重大的改革」。

北京港澳學人研究中心研究員吳舒景亦曾於2015年在《明報》發表文章《活在夾縫中的香港人——中國國民外的境外人員》，提到「一國兩制」的「灰色地帶」，即在「一國兩制」的指導原則下，兩地的行政互不干涉，港人在內地生活存在諸多行政問題。

吳舒景還在文章中提倡，國民身份要在制度上接軌，掃除文化融合的窒礙。事隔數年，吳舒景接受《香港01》訪問時談及曾經在北京、杭州等多個內地一線城市生活的經驗，笑言自己的香港「永久」居民身份，多多少少導致他「永久」融入不到內地制度當中。

「我認為香港人或內地人的身份不應該二元劃分出來。但是按照目前的制度，我的身份好像永遠沒法融入這個地方。內地居民的戶籍永遠不會過期，但是我們（香港居民）即便拿着居住證，也只有五年有效期，逾期不續辦自動失效。我會覺得這個身份永遠是有期限的。」

吳舒景建議，香港政府可透過粵港澳大灣區部份聚集較多港人的城市作為試點，建立適用於港人的徵信機制，為打算在內地投資或貸款的港人提供兩地都認可的信用背書，允許港人在內地購買房屋時抵押香港資產，而當港人在內地產生信用問題時，則可考慮跨境凍結。

黎沛文也表示，對於各個地方政府如何落地執行、認可「居住證」或「回鄉證」、給予港澳台同胞生活方便，目前仍然缺乏明晰的規定，地方政府完善相關制度需要動力。他認為，中央政府在出台政策時亦需要建立與之配套的落地機制，不能單靠地方政府的主觀能動性。

在生活層面上，陸港兩地固然可以透過更多政策進行對接，令長居內地的香港居民在就業、就學、就醫等方面更加便利；然而，「一國兩制」之下的「中國公民」身份制度差異，所造成的更加深遠影響是香港人對於國民身份認同的缺失，因此，理應盡快為「香港居民」建構一套具備政治與法律內涵的「香港中國公民」制度，才能真正促使香港人從被區隔的「居民」轉化成為大融合的「公民」。