美國總統拜登上台半年，對華政策這個他外交政策中的核心部份終於開始浮出水面。雖然官方的文件還沒有正式公布，但其有機產生的過程，尤其是美國在內政外交上各派系之間的博弈，以及美國政策圈對中美關係大背景和未來走向的認識已經初露端倪，其特點就是「非對稱削弱」。

拜登上任初期看待中國的思路已經較為清晰：他很擔心隨着美國與中國相對實力的此消彼長，會使美國模式和美國經驗被取代。在2020年大選時，他提出的解決思路是先做好自己，但寄希望於拿中國議題團結兩黨，從而推動內政議程的操作，半年來被證明是行不通的，因共和黨一直在採取「拖延戰術」。

鑑於民主黨同時控制了白宮及參眾兩院，拜登上台後的前兩年直接成為了民主黨的重要機會窗口。也正因如此，共和黨幾乎所有的言論及行為都有讓拜登不能作為、拖延其議程進度的動機。因此，在共和黨參眾兩院議員的眼裏，中國議題扮演的最重要角色是能打亂拜登推進議程的步伐。

美對華政策現內部困局

當前美國國會反覆重拾新冠疫情溯源議題的推動力來自共和黨。共和黨眾議院少數派領袖麥卡錫（Kevin McCarthy）6月底給全體共和黨眾議員寫了一封信，當中譴責國會的民主黨議員及白宮對讓中國就新冠疫情負責無任何作為，並要求眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）立刻啟動美國國會對新冠疫情源起的調查。

麥卡錫在信裏還同時提出了關於透明度和公正性的八項主張，從解密與新冠起源有關的情報、禁止支援在中國或與中國進行增強病毒機能相關的研究、禁止美國國立衞生研究院（NIH）的研究經費流向惡毒政府（這裏顯然指的是中國）、讓世衞組織總幹事下台並對中、俄、伊、朝等國家如何滲透到美國重要機構做深入調查，到繼續新冠溯源、增加制裁、廢除特殊情況下的對中國的主權豁免、讓2022年冬奧會改變舉辦地等，涉及的領域及動作較為廣泛。共和黨內也已有較多議員紛紛提出了有關病毒溯源、向中國索賠等相關的議案。

所有的這一切行動最終因為國際法、國際環境及中國在重要國際組織裏的權力和話語權，都無法真正達成共和黨議員所提的目標。但一些議題如果提上日程，則可能大量佔用民主黨議員所擁有的寶貴的機會窗口。而佔用民主黨人的議程時間，使得中期選舉之前民主黨一無所獲，中期選舉再試圖至少在參眾兩院中的一個翻盤，則是共和黨打的主要算盤。

除了在議程上佔用民主黨的時間，共和黨人還不斷在媒體上渲染拜登在中國議題上軟弱無為，以迫使拜登花更多時間和精力在應付中國等外交議題上，造成拜登的內政議題無法推動。但當拜登想拿中國議題來團結兩黨尋求在相關議案上的合作時，自稱為對華鷹派的諸如克魯茲（Ted Cruz）、魯比奧（Marco Rubio）、霍利（Josh Hawley）等又完全不願意輕易妥協，因為他們真正的目標不是中國這個外交議題本身，而是破壞拜登的內政。這樣的博弈也使得共和黨正在全面推進各項對華強硬卻不切實際的議案、議題。

當然，共和黨的拖延戰術不僅僅運用在中國議題上。比如克魯茲正在阻止一大批美國國務院重要職位的被提名人獲得核准。他提出的條件是，拜登政府必須先對俄德合作建設的「北溪二號」天然氣管道項目實施制裁。

白宮和國務院官員意識到，如果不與克魯茲達成協議，就無法推進任命工作。雖然參議院多數派領袖舒默（Chuck Schumer）可以通過複雜的程序繞過克魯茲，但這將耗費大量的精力和時間—因為每一位候選人的核准可能會需要至少三十小時的辯論時間，也就是說，克魯茲是不是真的在乎「北溪二號」議題我們無從知曉，但在民主黨控制白宮和參眾兩院的時期從對方手裏搶走近2,000小時的時間，對共和黨來說就是巨大的勝利。

與此同時，拜登對華政策的內部阻力不僅來自共和黨，民主黨內部也出現了「左右對峙」的局面。

自拜登上台以來，民主黨內部在中國議題上出現了分化。極左的參眾兩院民主黨議員非常關注氣候變化議題，也意識到在這個重要議題上必須尋求和中國的合作，所以非常希望拜登政府能改變現有立場，以更具建設性的方式接觸中國。民主黨左翼同時也因對社會主義國家並不反感，所以沒有意識形態的包袱。而在一些議題上，因為不同的主張有不同的優先順序，有的時候對左翼來說優先順序更高的主張可能與其他各派都大相逕庭。比如，新疆的可再生能源儲備及產業規模使得民主黨左翼非常矛盾，可能在不確定的人權議題和確定的氣候議題之間以後者為優先。

溫和的民主黨人雖然也關注價值議題，在涉及新疆、香港等議題的法案上願意力挺對華鷹派，但他們更希望貿易戰、科技競爭等不會損害自己選區民眾的福利，畢竟議案需要可以轉化為選票才行。貿易戰本身會使中美經濟都受損害，而已有不少美國經濟學家指出，美國對華實施的關稅對美國造成的損害比中國還大。不少議員在自己的選區就面對這樣的情況：因為貿易戰，不少人失去了中國市場，失去了成本更低的原材料、零部件，也有可能失去了工作。所以，議員們只會支援能減少來自中國產品、技術競爭的相關措施，否則就會很猶豫。

與此同時，美國的一些跨國貿易企業也在不斷增加遊說力度，從民主黨溫和派議員下手，希望能盡快結束貿易戰。這股力量也使得溫和的民主黨人陷入兩難。當前貿易戰時期關稅還沒有任何實質性的改觀，主要源於像沙利文（Jake Sullivan）這樣的白宮重要顧問不想輕易放棄籌碼，單方面取消關稅。但民主黨內部針對中國的迥異立場以及他們之間的摩擦已經浮出水面。

美對華政策遇外部挑戰

拜登從「內」解決中國議題的一手被打斷後，便積極考慮向「外」的一手。拜登上台之後有着明顯的借外力（也就是盟友之力）來牽制中國的意圖。拜登政府為此做了相當多的努力。

從對持續了十七年的波音-空巴之爭進行和解，到收回對「北溪二號」項目進行制裁的威脅，到對韓國的美軍基地增加資金投入，乃至與俄羅斯嘗試休戰，拜登是想團結大多數國家，並減少多面受敵的可能，以集中精力圍堵中國。這一招在意識形態上有一定成效（比如有很多國家、組織在拜登上台之後與美國一起發表了象徵性的對中國在價值議題上的譴責），對其他國家有威脅的議題也能起到一定的團結更多方的作用（比如網絡黑客議題），但經貿議題上則會讓絕大多數國家猶豫，畢竟除了中國即將成為全球最大的經濟體外，以中國為最大交易夥伴的國家也已經幾乎是以美國為最大交易夥伴的國家數量的兩倍。

而美國如果繼續與中國脫鈎，其他國家可能反倒會和美國去競爭中國市場，以填補美國留下的空缺。

更令很多國家心寒的是，拜登政府看似在對華政策上有鮮明的立場和主張，但無論是其邏輯還是相關官員的行動，都給人強烈的僅僅是為美國內政服務的信號—彷彿美國並不在意其他國家的利益和感受。

本來東南亞在美國的亞太政策裏份量不輕，但就在5月底，東盟各國外長舉行會議時，受邀的美國國務卿布林肯（Antony Blinken）不僅不到現場出席，而選擇了在從愛爾蘭飛往以色列的飛機上連線加入，還因技術問題最終讓其他人在現場等了近一個小時，最後還是沒能連線成功。雖然可能僅僅是技術問題，但給東盟各國的感受顯然是拜登政府並不重視東南亞。

幾周之後，同樣是這群東盟國家的外長到重慶參加峰會，中國不僅鋪開紅地毯迎接，王毅外長還當面與他們進行了卓有成效的會晤。

中美的態度一對比，東盟國家冷暖自知。

除了技術問題，布林肯選擇去中東而不去東南亞，這本身就讓拜登政府「重返亞太」的話語無法讓很多國家信服。美國國防部將在西太平洋的唯一航母調走去支援阿富汗撤軍，也發出了匪夷所思的信號。類似的事情在拜登上台之後的半年還發生過多次。比如印尼外長上個月去紐約參加聯合國會議時想和布林肯進行外長級別的會晤，結果布林肯卻不知道是抽不出時間還是不願意，連面都不見。

其他國家的困惑及對美國的不信任，拜登政府自然已經感受到了。

當前，拜登和他的團隊也在爭取補救。比如布林肯在上周日發布聲明稱，拜登政府維持特朗普時期拒絕中國南海主權主張的政策，並表示美國和菲律賓簽有共同防禦條約，對菲律賓的任何攻擊都將招致美國的回應，以圖討好菲律賓、汶萊、印尼、馬來西亞和越南等國。然而，學習美國前國務卿蓬佩奧是無法改善美國的外交處境的。拜登的對「外」一手困難重重。

不僅如此，拜登的「聯盟」操作同樣也有後果。美國前國家安全顧問布熱津斯基（Zbigniew Kazimierz Brzeziński）二十多年前就指出「美國潛在的最危險的情況是由中國和俄羅斯（或許還有伊朗）形成了因共同訴求而反美國霸權的大聯盟」。拜登的外交政策可能正在加速推進這樣的「大聯盟」形成，使得美國陷入較為被動的局面。

明暗兩手對付中國

拜登對華政策的內外兩手都受到明顯的阻力，於是乎，他開始啟動「明暗兩手」。

在明面上，拜登考慮到自己內政議題的優先順序和短暫的機會窗口，不想耗費太多的時間在中國議題上，尤其是不想和中國發生正面衝突，這也是為什麼拜登政府多次在對中國下重手的同時，也讓政府重要官員與中方官員通電話。戴琦（Katherine Tai）與劉鶴、雷蒙多（Gina Raimondo）與王文濤、耶倫（Janet Yellen）與劉鶴等通話，並非是美國想要改善與中國的經貿關係，對逐步取消關稅、推進第二階段貿易談判做好準備了，而恰恰是拜登政府想在明面上維持與中國的關係，使得中國不會在拜登政府暗地裏下黑手的時候反應過於強烈。

依照同樣的思路，拜登政府本來希望通過在新加坡舉行的香格里拉對話讓中美軍方高層能有接觸，想讓副國務卿謝爾曼（Wendy Sherman）訪華開啟進一步的高官互動，透過建立高層的緊急電話來防止中方在拜登政府對中國推出強硬措施時激烈反應—這一切「明」的行動都是為了「暗」的一手做準備。

明面上想要穩住中國的操作，其本質是為了在暗地裏下黑手，不斷升級動作、突破邊界。以台灣議題為例，在明面上拜登政府已讓多個重要官員強調「一個中國政策」不變、「戰略模糊」方針不會輕易改變的的立場，但在暗地裏，不僅讓美駐帛琉大使訪問台灣，讓重要國會議員到訪台灣，還讓美國軍機頻繁降落台灣。相關小動作就是為了不斷試探中國的反應，突破原有的邊界。

拜登在內政上的議題強推不動，無法形成有效的合力與中國競爭，外部提出的方案（諸如「重建更好世界」）又因為缺乏實際的資金支持，象徵性大於實質意義，而美國政府的疫苗外交也無法與中國的大規模疫苗輸出相提並論。

在很多議題上，拜登政府已從明着競爭轉為暗中阻撓。比如針對中國「一帶一路」倡議沿線有潛在合作的各港口項目，拜登政府沒有足夠的資金去支持同樣量級的方案，所以當下的主要動作已經轉變為暗中拆台。這包括在相關國家要求第三方監督介入，使得中國與他國簽訂的條款中明確禁止軍用飛機、船隻進港，以及裝卸軍用物資。

美方同時會利用其資源在相關國家的社會當中塑造輿論，力挺反對建造相關港口的勢力，使得港口無法破土動工。這尤其包括拿吉布提（Djibouti）來做宣傳，散佈消息指吉布提已完全失去租給中國的港口的主權。對擁有領先技術的中國高科技企業或者與軍方相關的企業，拜登政府會繼續打壓。而在諸如世界衞生組織（WHO）這樣的國際組織當中，美國也繼續加大施壓，以削弱中國的影響力，改變這些組織重要人物的話語、態度。世衞總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）關於新冠溯源態度的轉變也可能是源於美國的「拆台」行動。

總體而言，中國扎實地做自己的事情是有體系的，而美國在暗裏的阻撓是毫無章法的。但毫無章法雖然對美國幫助不大，卻有可能在不同層面阻撓中國推進自己的計劃，影響中國的全球形象及軟實力。

低成本的「非對稱削弱」

拜登政府的國家安全委員會印太事務協調員坎貝爾（Kurt Campbell）曾表態，在亞太地區恢復平衡講的是在軍事上改變以航母艦隊等又貴又容易成為目標的打法，改而提升更經濟的非對稱實力（比如遠端彈道導彈、無人機、無人潛水艇等等），並幫助在亞太地區的其他國家也發展這樣的非對稱實力，以應對中國軍事上在亞洲一家獨大。坎貝爾的學生、拜登政府國家安全委員會中國事務主任杜如松（Rush Doshi）也同樣提出了要以「非對稱」、「低成本」的行動來阻撓中國推進自己的計劃。所以，「正規軍」較量不成，改打低成本的「游擊戰」可能是接下來拜登政府對華行動的寫照。

拜登的中國智囊提出「非對稱削弱」的對華政策主張是有較強的理論基礎的。他們認為中國從1989年開始到2049年的六十年可以被劃分為三個階段。第一個階段從1989到2008年。在海灣戰爭、蘇聯解體等一系列事件發生之後，中國高層的主要策略是一邊韜光養晦，一邊削弱美國對中國施加的壓力，尤其是在亞洲地區。而2008年經歷了全球金融海嘯之後，北京意識到美國影響力的下滑及霸權的動搖，所以開始有所作為，在軍事、經濟、政治等多方面出手，在亞洲區域內打造自身的影響力範圍。而第三個階段則是在2016年後經歷了「英國脫歐」、「特朗普上台」及最近的全球新冠疫情之後，中國已經開始打造符合自身利益的世界規則，在全球擴張自己的影響力，並試圖取代美國的霸權地位。

拜登的智囊們認為中國在很多方面（尤其是經濟方面）超越美國只是時間問題，所以被動地對中國的行動作出反應終將無濟於事。比如，中國搞「一帶一路」倡議，美國如果只是想着搞一個類似的倡議與其競爭，那最終肯定會因為體量不如中國大而敗下陣來；再比如中國不斷搞五年規劃、制訂周密的產業政策和長遠目標，而美國如果也跟着搞大的計劃來競爭，最終很可能會因內部黨爭和社會兩極化而無法推進。所以，與其看中國的行動出牌，不如以「非對稱削弱」的方式，靠更低的成本來削弱中國的行動，或許更為有效—很大程度上，拜登政府是希望學習中國從1989到2008年這個階段採用的一些戰術來阻礙中國的進一步崛起。

拜登政府已明確表態之前幾十年對華的接觸政策不再適合當下的局面，拜登的智囊們也認為遷就中國或者試圖改變中國都將無濟於事，所以，對美國而言，唯一的出路是與中國進行非對稱的戰略競爭。美國國內不同利益群體及美國海外的盟友國家可能對拜登政府對華主張能提供的支持極為有限，所以，接下來很長一段時間，我們可能會看到拜登政府試圖在枱面上維持與中國的互動，在保證不會造成嚴重的誤判和損失的前提下，暗地裏以低成本的「非對稱削弱」為指導方針，不斷為中國推動自己的計劃製造挑戰和困境。

孫太一
美國克里斯多夫紐波特大學政治科學系助理教授