旺角人流密集但休憩空間不足，觀塘工業興盛但交通嚴重擠塞，屯門居民眾多但大多需要跨區工作、而且該區公共設施分佈不均—這些問題都是香港空間規劃失當、區域發展失衡、居職地點分離的不同呈現，而《香港規劃標準與準則》（下稱《規劃標準》）則是這些問題的「元兇」之一。

居職分離，泛指市民需要跨區工作。據政府統計處定義，只要市民並非在同一個區議會分區或新市鎮工作，即代表他們是跨區工作。根據「香港中期人口統計2016」，全港工作人口為375萬，當中有接近300萬人需要跨區工作。統計亦指出，有44.9%的跨區工作人口居住在新市鎮，比起居住在九龍的29.3%及香港島的17.7%多出約一倍或以上；相反，九龍及香港島則盛載着香港最多的跨區工作人口，分別為約82萬及71萬人。

這個現象出現的原因是，香港的商業中心區（CBD）主要集中於中環至灣仔一帶，以及東九龍一帶，因為這些區域的可達性較新市鎮高，吸引不同商業活動進駐，繼而產生大量的就業機會。然而，這也製造了大量居職分離的人口，每日必須承受兩至三個小時的通勤煎熬，同時也加重了交通系統的沉重負擔，不時出現交通嚴重擠塞的情況；另一方面，由於市民集中居住的新界西北的基建發展不及CBD，這又導致社區配套不均，為人們生活帶來諸多不便。

事實上，香港所有的交通、設施等規劃均根據規劃署撰寫的《規劃標準》而定。規劃署在《規劃標準》的第一章「緒論」提到文件的由來——香港自上世紀六十年代起經濟發展起飛，令城市發展的壓力不斷增加，再加上五十年代初的難民潮，香港的居住人口驟增。港英政府當時認為有必要對日後的土地用途及人口分佈作全面檢討，因此在1965年編制一份《土地利用計劃書》，這便是《規劃標準》最初始的原形。其後在1974年，政府大幅修訂《土地利用計劃書》，並將其重新命名為《香港發展綱略》。直至1982年，當時土地發展政策委員會成立規劃標準小組，專責檢討《香港發展綱略》，而專責小組決定為發展策略擬另一份專題文件，原來的《香港發展綱略》最後易名成現時的《規劃標準》。

不難發現，除了最初由《土地利用計劃書》大幅修訂至《香港發展綱略》外，《規劃標準》並沒有再經歷任何大型修改，只是單純易名；換言之，這份文件是上世紀港英政府的產物，而回歸後的特區政府再沒大刀闊斧因應城市發展作出調整。問題是，城市發展一日千里，例如新界東北發展、「起動九龍東」等計劃時刻改變城市框架，而市民的生活空間卻愈收愈窄、生活品質也愈來愈低，但《規劃標準》卻跟不上時代步伐。

以「居職分離」這個苦況為例，香港中文大學地理與資源管理學系教授伍美琴指出，《規劃標準》只在第二章規劃住宅密度、相關基建和設施，但缺乏居住和工作地點合理分配的指引。問題是，經濟活動牽涉城市佈局和產業規劃，而儘管特區政府明明扮演重要角色，但它總以「大市場、小政府」為由，放任整個城市發展，結果導致商業中心極化、產業發展單一、居職分離嚴重、通勤壓力沉重。

換言之，政府無法訂立與工作地點分配相關的準則，原因是他們對於香港產業發展缺乏規劃思維。伍美琴補充，香港當初規劃新市鎮時雖然有興建工業區，但最後卻因去工業化及第三產業的興旺，將工作集中在市區，造成住工不平均。在這個情況下，政府又未能適時研究各區人口需求，結果造成地區規劃失當、缺乏適當設施。

再者，政府缺乏對土地及市民需求的研究，就如屯門、旺角一樣，造成區內的設施分配不平均，「例如我們將所有休憩用地除750萬人，政府其實是超額完成，所以其實問題就不是患寡，是患不均，而且這個不均不只是跨區，而是本區也會出現。例如中西區，舊區興建密密麻麻的樓宇，很少公園，但到海邊又會有一個很大的中山公園。」

準則欠量化指標
制訂過程不透明

若再細閱《規劃標準》各項條文，不難發現，有一些準則並沒有確實的量化指標，某些社區設施例如中途宿舍、弱智人士宿舍、精神健康綜合社區中心等，標準一列只寫道「在考慮服務需求和是否有合適處所可供使用後決定」。

「沒有數字當然不恰當，老人服務曾經有數字，後來幾年變成沒有數字，那就出事了，因為我們有ageing（人口老化）嘛，（老人院）排長龍，排到回天家也沒有位置。」伍美琴認為，《規劃標準》雖然是比較彈性，但必須要有一個數字，否則沒有人需要負責任。而且，文件第一章寫明大部份的指標為最低標準，「他擺上文件的已經是最低標準，如果連最低標準也沒有，你說可不可行？」

被問到當時政府如何定下準則上的數字，伍美琴笑着回答：「你沒有理由問我，如果規劃署肯讓你採訪，你可不可以也帶我一起去，讓我學習一下？因為他們真的沒有交代。」確實，在《規劃標準》無提及當中的數字是根據何種理論制訂，例如規劃署到底如何規定每十萬人需設置十公頃的休憩用地？文件只指出數字是由規劃標準小組委員會召開會議制訂，但當中的過程不透明。

伍美琴稱，她在大學讀書時到過房屋署實習，當時他們為全港的公共空間進行過一次審計，統計香港還有多少公共空間，「即是基於那個基礎，你要知道現時有多少（公共空間），才可以達到標準，你現時要有一個標準、基線，才可看看有沒有條件可做得更好。」記者曾上網翻找與《規劃標準》內文相關的數據，發現政府甚少為社區的土地需要進行研究，大部份研究為區議會委託研究所，或是非牟利機構自發進行，而文件上的那些數字、標準如何得來則不得而知。

政策局「各自為政」
所訂指標變相空泛

伍美琴反問記者，能否從《規劃標準》中找出興建辦公室的準則：「你想想，基本上是沒有的，無論是Grade A還是Grade B。那時候說要填海、要填東大嶼，說Grade A寫字樓很缺乏，但現時疫情，會有人輪流在家工作，其實是不是真的很需要辦公室？或者辦公室是否可以彈性很多？即是有很多這樣的暗示，但又不知道對口《規劃標準》的哪一個章節。」

《規劃標準》由規劃署出版，但事實上每一個章節是由不同政策局所制訂，例如「內部運輸設施」由運輸署負責、「社區設施」由勞福局負責等。伍美琴表示，規劃師只是一個協助將不同指標具現化的人，而真正制訂指標的應是政策局，因為他們最了解各樣設施的需求。然而，若該項目缺乏一個專門的決策局，該項規劃就會變得空泛。回到工作地點的規劃，辦公室的設置或許與「工業篇」有關，但政府沒有與工業相關的政策局，只有商經局和創科局可與工業扯上關係，「我訪問過一個規劃師朋友，他也有投訴，他的意思是，因為（工業）沒有一個專門政策局，只能問商經局，但商經局自己又不會研究，其實大家都是靠估。」

伍美琴又以明日大嶼作為例子，發展局局長黃偉綸稱該島可提供二十萬就業機會，「二十萬，知不知道如果把該島當作第三個CBD的話，二十萬是很多的，現時整個中環最頂尖的工種加起來也不知道有沒有二十萬。其實《規劃標準》裏沒有寫相關的指引，又如何能夠得出這些數字？」她認為，政府經常用不知何處得來的數字為自己的規劃辯護，但現實上無法達標。「譬如看工業，他們不會真的告訴你如何從規劃角度，用何種機制找這個城市關於工業最有策略性的發展是什麼，有什麼土地措施可提供土地予某類型的工業發展。」

只限個別人士參與
規劃缺乏市民聲音

《規劃標準》除了由各政策局及規劃署派人負責外，有時會諮詢相關項目專家意見，例如規劃師學會、運輸管理學會等。伍美琴曾是香港綠色建築議會成員，因此可取得部份城市設計標準資訊，「但若你不是專業人士，或範疇與你無關，你是無從得知的，因為那份文件不會傳給你。」與市民息息相關的城市規劃，只會由政府部門及專家自行決定，缺乏民意基礎，規劃不貼近市民需求時，難免民怨沸騰。

「如果真的做了一份討論文件，我覺得市民有興趣也應該有權利知道。這不只是專業人士的事，如果說因為文件很technical（技術性）所以只找專業人士，政府是不是有責任將文件變成沒那麼techncial，讓一般市民能明白？」伍美琴認為《規劃標準》影響每個市民的生活，他們應有了解香港空間規劃的權利，更應該可以給予意見。

「這是我們的right to the city（生活在城市的權利），而且人天生是一個塑造空間的動物，這是我們的天性。如果這個城市可以給予機會，讓市民可以共同塑造空間，學習如何在有限的空間滿足不同人的需要，整個城市的幸福指數和地方感也會提升，市民會更健康。」因此，政府必須明白規劃所影響的不止是區域的設計，而是每名市民的生活，就如每名市民有權決定如何裝修自己的家一樣，也應該擁有規劃香港這個家的權利。

各區特色及問題不一
處理失誤應提前研究

「其實如果我們可以知道多點市民如何使用他們的空間，或者他們是否使用得快樂、他們希望社區是怎樣，我們就可以有個概念知道不同範疇的設施是否足夠。」荃灣區議會曾委託伍美琴及其團隊「香港中文大學未來城市研究所社區及管治中心」進行一項針對荃灣區可持續發展規劃的研究，當中不僅統計荃灣區的人口狀況，更研究當區的社會承載力、商業狀況、運輸系統等，並對當區的可持續發展規劃提出建議。公共空間的設計、交通交匯處的改善方案、發展區內潛力土地等，均根據現時荃灣的社區問題「度身訂造」進行修改。她認為，因為人類是塑造空間的「能手」，當一個地方初建成時，他們會為該地方「增值」，令該地方與政府初規劃時變得截然不同，「愈久愈有味道」，但《規劃標準》卻未有處理這些「社區特色」。

伍美琴團隊在研究中指出，荃灣市中心經常出現交通噪音、街道不整潔、人車爭路等問題，而問題正是因為市民進駐該區，並根據生活習慣衍生的。「這個研究是我們幫區議會做的，議員與街坊可基於這些研究，例如與《規劃標準》比較後發現有不達標的，可否在社區內的剩餘空間達標呢？有很多東西可以『在地』去思考究竟如何改善。」

每個社區均有其獨特之處，例如旺角會有較多商業活動，是全香港的集中地；觀塘承載着各區的工作人口；屯門是其中一個市民主要的居住地點。因此，《規劃標準》籠統地劃一標準已不足以滿足各區市民的需要，因為從市民搬入該區的瞬間，已為地方注入「生命力」。若要處理不同的規劃失誤，政府應適時為各區進行獨立研究，了解問題的成因及現況，否則《規劃標準》會淪為妨礙香港城市可持續發展的一大阻力。

「具有戰略思維和宏闊眼光，注重調查研究和科學決策，勇擔當、敢碰硬、善作為，逢山能開路、遇水能架橋，消除影響香港社會政治生態好轉的各種痼疾，衝破制約香港經濟發展和民生改善的各種利益藩籬，有效破解住房、就業、醫療、貧富懸殊等突出問題，不斷提高特別行政區治理能力和水平。」全國政協副主席、港澳辦主任夏寶龍早前出席《港區國安法》周年研討會時，明確指出必須選出「管治能力強的堅定愛國者」，並且就此提出「五個善於」作為具體條件，當中第二項就是「善於破解相關發展面臨的各種矛盾和問題」。觀乎《規劃標準》的失誤與落後，正正和夏寶龍所指出的不謀而合。