施政報告2023．策解｜香港的生育率能夠觸底反彈嗎？

香港生育率連年下跌，位於全球倒數第一水平。根據政府統計處最新數據，2022年全港僅有3.25萬新生兒，按年下跌12%——連續三年下跌比例都在一成以上，總和生育率（婦女一生中生育子女的總數）也創下了每名女性生育0.7個小朋友的新低。上周三（10月25日），行政長官李家超發佈最新一份《施政報告2023》，破天荒推出數項政策鼓勵生育，包括兩萬元現金獎勵、提高免稅額度和優先輪後房屋等。

為何香港人不想生育？

香港的低生育癥結所在究竟是什麼？政府統計處去年年底發布《1991年至2021年香港生育趨勢》報告，將本港生育率低主要歸納為以下原因：女性遲婚、未婚、離婚數字上升，已婚女性的生育率亦下跌，小家庭模式流行傾向生育少數嬰兒。至於為什麼女性選擇婚姻和生育的比例越來越少，報告認為是由於女性的教育程度提高，就業機會不斷增加，她們在社會上擔當更重要的角色，亦較以前獨立。報告是從宏觀視角進行分析，民間調查結果則提供了更多關注個體感受的信息。例如在今年2月2至15日期間，香港婦聯訪問了1,176名18歲以上市民，其中僅有24%人表示願意生兒育女，該數字按年下跌7％；在不願意生育的原因中，經濟壓力、工時長及無力置業成為了三大主因。

然而，低生育並非是香港獨有的問題，也普遍存在於其它經濟發達地區，甚至全球都面臨少子化的危機。根據人口學理論，總和生育率至少要達到2.1才能實現「世代更替」——即同一批婦女生育子女的數量恰好能替代她們和她們的伴侶。根據聯合國人口基金今年4月公布的《世界人口狀況》年報，全球婦女的平均生育率由1950年代的5，降至2021年的 2.3，逼近生育更替水平。目前全球前15大經濟體，生育率都沒有達到2.1。

值得注意的是，在農耕時代或經濟落後的地區，女性難以展開自己的職業生涯，相夫教子成為她們唯一的價值；此外，過去醫療衛生水平低，嬰孩的存活率低，家庭難免選擇多生育進行「分散投資」，而現今的家庭提倡少生優生，集中資源培養一兩個子女。如此看來，如今的低生育相比於過往的男耕女織社會，似乎是一件更進步的事情。

生育與社會發展如何兼得？

今年諾貝爾經濟學獎得主是美國經濟史與勞動經濟學家戈爾丁（Claudia Goldin），她的研究成果之一就是發現避孕藥的普及為美國年輕未婚女性開啟職業生涯提供了重要的機會。她還通過研究不同世代的數據發現，造成兩性收入不平等的原因中，性別歧視和刻板印象的影響已經甚微，家庭制度才是真正的罪魁禍首，因為家庭內部的工作往往落在女性身上。相反地，丈夫在孩子出生後有更大的養家賺錢動機，也有妻子擔任孩子的照護工作，因此丈夫有了第一個孩子之後，往往是薪資的提升期。

那麼，生育與社會發展就不能兼得？一些歐洲發達地區正在嘗試交出兩全其美的答卷。

由於經濟發展和女性地位的上升，歐洲更早出現低生育的現象。他們通過高福利制度鼓勵婦女生育、支援生育女性重回職場，尤其是社會化扶養分擔雙職家庭的負擔。例如在德國，大部分孩子在一歲左右就開始上幼兒園，少數幼兒園甚至可接收三個月大的嬰兒。這些政策往往不是某幾項津貼，而是成體系地在每個涉及生育的環節提供支援，因為不同夫婦可能在不同環節出現問題。

不同癥結需要對症下藥

有趣的是，在性別刻板印象更嚴重、性別勞動分工更不平等的地區，生育率會更低。一項針對意大利和英國無子女情況的研究發現，儘管兩國的無子女水準接近，但意大利的生育率卻低於英國。這是因為英國的性別角色規範不明顯，無子女的生活方式也更獲得社會接受，結果有生育意願的家庭會選擇生多個子女，而多子女家庭的數量平衡了高無孩率對生育率的影響。

具有「傳宗接代」理念的東亞反而出現人口斷崖式下跌。東亞深受儒家文化的影響，儘管女性受教育程度和經濟地位快速提升，但社會和家庭中不平等的性別文化依然根深蒂固；由於生育與婚姻高度綁定，工作和置業的壓力以及高度原子化的現代社會就促成了結婚率的下降和離婚率的上升。此外，東亞地區的教育和就業普遍競爭激烈，父母又多奉行「子女中心主義」，因此要付出格外高昂的養育成本。

不過，亞洲一些地區已經出台生育政策奮起直追。新加坡將重點放在改善育兒環境，提供住房、教育方面的保障，懷孕中及已有一名子女的新婚夫婦、已育有至少三名子女的家庭、打算在三個月內結婚的準夫婦，都可以獲得優先購買受資助房屋的資格。此外，新加坡政府以累進資助方式鼓勵增加子女數目，政府會在新生兒年滿12歲前，向其「兒童發展戶口」作出等額配對公款，供款額有上限，且按子女數目而遞增，帳號內的供款不能夠隨意支取，只能夠用於孩子的教育和醫療等指定用途。

有政策導向鼓勵生育是一大突破

從經濟角度來說，生育意願並不完全取決於現在的收入水平，而是未來預期的收入和開支。同樣的，生育也意味着對未來生活的期望和投資。那麼，《施政報告2023》所提出的生育政策，能夠提升哪些預期？

首先是提供直接的經濟誘因，兩萬元的新生嬰兒獎勵金成為熱門話題，輿論普遍認為，兩萬元對比起深入人心的「養大一個BB要600萬」廣告語，聽起來顯得杯水車薪。政務司司長陳國基在記者會上解釋說，該獎勵金屬「利是」性質，政府希望為本身有意生育的人提供幫助，同時釋放政府鼓勵生育的訊息，並非期望有很多人因此而生育。正如陳國基所言，政策試圖照顧住房、托兒等多個方面，釋放政府有意支援生育的信號。

建設家庭友善環境才能掃除障礙

在香港，居住空間的狹小打消了很多夫婦打算生育的念頭，《施政報告》便嘗試就此提供一定保障：新生嬰兒家庭在子女年滿三歲前可以抽籤及優先選購居屋，而輪候公屋的時間也可以縮短一年。這項對昔日的「積極不干預」無疑是一大突破，不過，截至2023年6月底，在過去12個月獲安置入住公屋的一般申請者的平均輪候時間為5.3年；有了新政策後，受惠家庭的輪候時間仍未達到房委會早年所承諾的「三年上樓」的目標。另外，對比新加坡，香港的夫婦需要先懷孕分娩，然後才能獲得夠縮短輪後房屋或優先選購居屋的資格；而新加坡的適用對象範圍更廣，涵蓋了懷孕以及計劃懷孕的夫婦。

新政策亦嘗試解決被詬病已久的家庭友善政策不足問題，主要手段是增加現有支援服務的名額和力度，包括增加「在職家庭津貼計劃」、「幼兒中心家長津貼」的津貼，增設十所資助獨立幼兒中心、擴展學前兒童課餘託管服務和增加「社區保姆」的服務獎勵金，從而為更多兒童提供社會化扶養的服務。可惜的是，新政策未有擴展支援政策的形式，也未針對現有政策進行改善。例如一些雙職家庭因為不定時加班，難以找到時間彈性的托兒中心；社區保姆能夠獲得的獎勵金較低，且未經受過專業訓練，本質上仍然依靠鄰里互助運行這一制度。此外，呼籲已久的產假並未見有所增加。陳國基表示，男士侍產假日數早前已增加，現時勞工短缺，如果再增加假期，需要考慮是否存在矛盾。

如何面對少子化的未來？

曾幾何時，兒童象徵着希望，代表社會的未來，但如今提到新生兒時，卻成為很多家長的煩惱，因為生育作為一項對未來的期望和投資，在社會經濟前景不明朗、氛圍低落的年代裡，自然讓人失去興趣。因此，家庭友善政策始終只能幫助想要生育的人，能夠放心選擇自己想要的生活，卻不能夠說服沒有生育意願的人去選擇生育。畢竟在新自由主義社會的理性計算下，生育顯然是一件「不划算」的事情：即使政府給予再多的補助，但仍要付出生理上的病痛、時間金錢成本的付出、無盡的家務和養育的勞作，所換回的子女親情聽起來十分虛無飄渺。

上海復旦大學哲學學院副教授謝晶在一次演講中指出，我們從生產當中獲得價值，也從吃吃喝喝和買買買等消費當中獲得快樂；而人與人之間的單純的相處、關心、聆聽、照顧、照顧、相濡以沫的過程，卻越來越不被視為可以帶給我們快樂和滿足感的活動。她提醒聽眾去思考：低生育率真的那麼可怕嗎？好像我們最關心的令人擔憂的結果，就是人口老化所引發的養老問題。難道它只有多生一點勞動力這個解決方案嗎？我們是否可以其他方式，例如透過更合理的二次分配，透過減少消費主義的浪費去緩解它？

低生育可能將成為未來長久的趨勢，如何適應一個少子化、老齡化的社會，是我們必須面對的問題。老齡化問題嚴重的日本正努力適應新的人口結構，施政者也在思考如果高齡社會注定會到來，大家應當要怎麼做。近年來，日本政府提出「白金社會」、「社會5.0」的創新模式，通過科技手段解決高齡化社會帶來的照護問題，鼓勵老年人保持健康，繼續投身於勞動力市場和社會參與。同時，對社會進行「適老化改造」，例如改裝老人的住宅，增加扶手、防滑裝置，更新現有建築和公共交通的無障礙設施。