從競選到當選之後，林鄭月娥多次重申要改革中央政策組。她提出將中策組由「討論型」變為「行動型」、由「黑箱」變為「透明箱」，同時又主張取消中策組的人事任免權，並且替它加強公眾參與、增聘青年成員。林鄭月娥這一系列重整中策組的構思，放在中策組20多年歷史發展的脈絡之下，到底具備什麼意義？

（本文原載2017年4月10日《香港01》周報第55期A15版，按此訂閱周報）

中央政策組（Central Policy Unit，下稱「中策組」）是香港政府架構下一個專門負責政策研究的智囊組織，其主要職能是向行政長官、政務司司長和財政司司長（相等於港英時期的總督、布政司和財政司）提供關於公共政策的意見及建議，具體工作包括編寫每年施政報告、了解分析社情民意等等。在理論上，中策組是同時服務於行政長官及政務、財政二司，但實際上政務司轄下已經有行政署擔當着類似角色，而財政司方面亦有財經事務及庫務局人員為其服務，所以中策組的服務對象，在絕大部分的時候只有行政長官一人，當中首席全職顧問謂之「一人之下，萬人之上」亦不為過。

綜觀中策組20多年來的演變過程，我們可看出它與政務司──或者說整個公務員體系之間隱約存在着一種此消彼長的關係。當總督或行政長官信任、擴張中策組的時候，其施政總是伴隨着一些削弱布政司或政務司權力的措施。與此相對，憲制地位不明確的中策組若遭受到打壓、貶抑，行政長官往往就會較親近正規的公務員團隊。現在梳理這段故事，或許有助我們認清林鄭月娥改革中策組的用意何在。

中策組的歷史，可以追溯至港英時期的衛奕信（David Wilson）年代。隨着1984年《中英聯合聲明》簽訂，香港前途問題被提上了議程，主權移交造成香港人的信心危機，加上1987年環球股災的衝擊，當時的殖民政府需要推出各種政策以安撫民心；另一方面，隨着代議政制的發展，官員又要於立法機關內面對更多質詢。在這種政治氣候之下，高層公務員的工作負擔日漸加重，智囊的支援亦顯得日益重要。為了應付此等挑戰，衛奕信在1988年10月的施政報告裏，提出希望吸納「局外人」幫助思考政策問題，故此宣布於翌年初成立一個小型的「智囊團」，直接向總督、布政司和財政司負責，而它就是一直沿用至今的中央政策組。

中策組在設計上參考了1970年代英國中央政策審查小組（Central Policy Review Staff），成員包含政府和非政府人員，除了全職研究員外皆屬兼職性質，背景則以來自商界及學術界為主。於衛奕信及彭定康（Christopher Patten）年代，中策組的主要職能是替政府客觀評估市民對公共政策的意見。首席顧問顧汝德（Leo Goodstadt）是沒有公務員背景的經濟學家，他邀請出任非全職顧問的人士來自不同黨派，工聯會陳婉嫻、民建聯程介南、民權黨陸恭蕙、職工盟李卓人等都名列其間，至於全職顧問更找來民建聯總幹事鄭艾倫。

不過，要注意的是，當年還有另外一項重要因素促成衛奕信成立中策組，那就是他與布政司霍德（David Ford）的政爭背景。衛奕信身為一位「中國通」學者，經常會從中國角度思考問題，但這反而導致他遭受英國本土鷹派同僚排擠，實權亦因此旁落於與軍方關係密切的霍德手中。為加強自己在香港問題的影響力，他提出創設獨立於行政架構外的中策組，吸納非建制聲音支持自己的意見，並取回草擬施政報告大權，進而產生抗衡布政司的作用。雖然中策組的這種角色到彭定康時期已沒如此明顯，但從首席顧問顧汝德被政界謔稱為「魔僧」一事，仍能窺見中策組與政務官體系間的微妙對立。

香港回歸以後，由於中策組並不是採取「直通車」方式過渡的機構，所以回歸前的幾個月它曾短暫消失，直到1997年8月由蕭炯柱出任首席顧問，才重新運作。不久之後，行政長官董建華便出訪美國，其間除了會見總統克林頓（William Clinton）及參、眾兩院議員，還拜訪了華盛頓國際策略研究中心與紐約外交關係委員會等智囊組織，並且多次在發言中提到它們對美國政策的影響力。而事實上董氏本人過去正好是前述兩個組織的成員，具備智囊組織經驗的他，自然相當熟悉「智囊團」的功用，如此也就難怪董建華起初頗看重於香港政府內充當同一角色的中策組。

根據前中策組全職顧問練乙錚於《浮桴記》一書的憶述，執政初期的董建華不滿意政務司統領的一眾政策局官員思想保守，故此直接繞過他們讓中策組成員創設政策，然後寫進施政報告草稿之中。到2002年，社會爆發多宗居屋短樁事件，政府得以趁勢推出「政治委任制度」（即俗稱「高官問責制」），令行政長官能夠越過政務司司長自行任免政策局長，加上有香港政策研究所崛起成為董建華的「御用智囊」，中策組顧問才變得不太需要獨立撰寫政策建議，並且從此漸漸轉為專注蒐集民意。香港亞太研究所副所長、民調專家劉兆佳後來入主中策組，就是基於這個原因。

和董建華相反，繼任的曾蔭權受出身背景影響，重用政務官、貶抑中策組的方向很明確。他在2005年6月宣布競選政綱時，已表明要「強化政務司長和財政司長在政策統籌和協調上的角色」，實際是希望恢復往昔兩司統領諸局長的舊制，並將跨部門工作交回司長統籌。此外，行政長官領導的策略發展委員會（下稱「策發會」）獲進一步擴張，目的是讓其「成為香港最重要的政策諮詢組織，專注研究香港的整體和長遠建設方案」，原本負責同樣任務的中策組，則被人認為遭降格成策發會的秘書處，關於中策組「投閒置散」的說法不脛而走。

儘管繼續執掌中策組的劉兆佳曾經多次向傳媒公開解畫，否認中策組的地位有所下降，並且強調該組只是進入一輪轉型時期，從「以服務特首為主」逐步擴大至「服務政策局」，但事實上這種說法反而側面證明行政長官和中策組的距離拉大，與間接承認曾蔭權疏遠中策組無大差別。況且，到曾蔭權時代中後期，許多新聘任的非全職顧問帶「富二代」、「政商二代」身份，加上他們在中策組會議的出席率普遍不高，惹起中策組顧問席位淪為政治酬庸工具的嫌疑，甚至有人揶揄其為「太子黨俱樂部」，以上變化同樣顯示中策組的實權已大不如前。

進入梁振英時代，中策組的權力卻突然大幅度膨脹，變得可以發起輿論戰、影響政府人事任命及控制研究撥款。新任首席顧問邵善波高調表示中策組是不獨立、不中立的「政府工具」，並稱政府應主動爭取民意支持。在此背景下，中策組投放更多資源監察互聯網上對公共事務的意見，其成員亦積極撰寫文章、接受訪談以宣傳政府政策。另一位全職顧問高靜芝則負責替政府諮詢組織及委員會物色人才，據報她還有審批、否決法定組織人員委任的權力。同時，中策組又從研資局收回每年2,000萬元公共政策研究計劃的撥款權，自行根據政府需要來制定研究方向、範圍及題目。

表面上看，梁振英任內並沒有對政務司的權力作太大約束，但我們不能忘記他曾經提出過「五司十四局」的構想，試圖在政務司、財政司下各自增設一名副司長，其中副政務司司長統籌教育、文化與勞工及福利三局，副財政司司長統籌工商及產業、科技及通訊兩局，這種設計曾引來一些議員批評是「削權」或「以副制正」，結果相關動議遭到立法會否決。其後林鄭月娥登上政務司司長的職位，地位無疑高於董建華時代的「清潔大隊長」曾蔭權，但實際上除處理政改諮詢及佔領運動之外，她於過去幾年也算不上是有很大作為。

回顧中策組這段歷史，我們能夠看出此機構的地位高低、構成人員一直都在變化，不過它的主要功能可謂始終如一，那就是讓總督或行政長官接收來自非公務員體系的意見。因為不管招聘顧問、打探風聲、進行民意調查抑或政策研究，其目的都是收集政務官報告之外的公共政策觀而已。從這角度來看，行政長官對中策組的信任度愈高，也可能表示其與政務司為首的公務員團隊距離愈遠；相反，如果行政長官不太重視中策組的意見，那就代表其與政務司的關係應該會比較密切。當然，行政長官最後傾向哪方，很大程度上仍是由其個人偏好、出身背景來決定。

如今林鄭月娥在參選政綱裏明言要整頓中策組，廢除它干預法定機構和政府委員會人事任命權力，似乎表示出身政務官的她確想「撥亂反正」，重新「connect」以政務司為首的公務員團隊，不無曾蔭權之「遺風」。然而不能忽略的是，林鄭月娥同時提出了將中策組改成「政策及項目統籌組」，並且讓它協助處理跨部門的政策研究、創新和協調工作，此舉固然可以理解為中策組降格的另一種表現，但是考慮到林鄭月娥和公務員系統關係融洽與否一直成疑，加上跨部門協調原本應該在政務司司長的職權範圍之內，這又不禁讓人想問：這樣是否留下了一條容許中策組捲土重來的尾巴呢？