盲搶地建屋傳統非今日始  圖解香港休憩地50年來比例大跌

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香港寸金尺土,房屋短缺。現任特首梁振英在上台後,便主力覓地建屋,搶地程度曾被形容是「見縫插針」、「盲搶地」,更曾經向啟德體育城廿多公頃土地打主意。這樣搶地,真的可以締造一個健康的城市?到底,在搶地的背後,我城面對一個怎樣的城市規劃歷史?

《香港01》翻查眾多研究發現,揭出一個歷史事實,就是本港數十年來休憩用地比例大減,在1965年休憩用地尚佔規劃面積近一成,但50年後卻跌至不足4%。而且,港人享有休憩用地的人均面積遠遠落後其他大都會。根據戰後的規劃文件,記者亦發現這些情況是港府一直刻意為之,只把休憩用地當作土儲。

休憩用地和綠化帶往往被視為改善城市健康的重要部分,一個樓宇密密麻麻的擠迫城市,香港人想要嗎?又為甚麼這個城市如此令人窒息?

港人均休憩用地面積只有廁格大小

根據規劃署製訂的《規劃標準與準則》,現時本港人均休憩用地標準為2平方米,面積僅相當於一個廁格大小,個別地區甚或未達標準,與外國相差甚遠。

到底相差多遠?思匯政策研究所曾經研究過這一點。在上海,人均休憩用地比香港多一倍,達4平方米,面積相當於一部升降機;新加坡則每人有7.5平方米休憩用地,等同三分二個私家車位。在紐約更人均擁有29平方米,比近年新興的300呎「劏房盤」單位還要大, 比不少港人的住家更大。

香港休憩用地管理事權不一

到底香港輸在哪裏呢?從紐約市的經驗也許可以找到答案。

休憩用地短缺的源頭,其實是本港的規劃哲學。按照規劃標準,香港人的人均休憩用地至少為廁格大小,聽上去很不濟,但其實《規劃標準與準則》仍表明「未必可以一致地在全港各區達到」。香港與紐約的其中一個分別,在於紐約的休憩用地由規劃到管理統一由公園署負責;而香港康文署雖然負責「發展與管理」全港休憩用地,但最終決定休憩用地的位置和面積卻是規劃署。

由管理上已可看到分別。紐約市政府早於1856年就設立了首個管理公園的部門中央公園管理局(Board of Commissioners of Central Park),負責統籌興建位於曼克頓區、著名的中央公園。後來更設立「公園總監」一職,全權負責規劃、建造和管理市內所有休憩用地,現時公園總監易名為「公園及康樂署」(Department of Parks & Recreation),管理市內3萬公頃休憩用地,佔紐約市總面積14%,當中包括近1000個遊樂場和1800個籃球場。

紐約市長白思豪在去年更提出名為「OneNYC」的市區更新方案,除了增建房屋、改善交通外,更明確提出在2030年前,希望令全市85%市民住所步行範圍內都有公園,幾乎「梗有一間喺左近」。

紐約的規劃目標亦明確,擬集中在貧窮人口較多、人口急增地區加快興建公園以及在全市街道和休憩用地種植100萬棵樹綠化城市。另會透過多項措施,例如拆卸休憩用地的圍欄、與不同社區合作將車路變成兒童遊樂場,令休憩用地發展成社區內的聚會場所。

港英40年代已料市區休憩用地嚴重短缺

翻查數據,香港除了人均休憩用地面積遠遠落後其他大都會,數據亦顯示,本港數十年來休憩用地和綠化帶比例大減。更甚者,本港的休憩用地除康文署公園外,還包括私人物業內的公共空間、私人會所等,實際上市民可免費享用的休憩空間比官方數字更少。揭規劃發水 你不可不知的七個奇怪「休憩」用地

這其實是港府一直刻意為之,把休憩用地當作土地儲備。因為休憩用地和綠化帶往往被視為改善城市健康的重要部分,否則,一個密密麻麻的擠迫城市便會出現。

本港休憩用地比例其實不斷下跌,1965至2006年間,本港人口由363萬大增至690萬,但休憩用地佔法定圖則比例在40年間卻不升反跌,由9.8%大跌至3.9%。這段期間,本港休憩用地其實增加了384公頃,但遠遠追不上其他發展,例如低密度住宅土地供應同期增加了896.7公頃、道路也增加了936.9公頃。

同在這數十年間,法定圖則內綠化帶亦減少了3238.2公頃,面積更相當於162個維園。

學者:60年代休憩用地比例高現時三倍

另一個問題,是房屋居住問題在香港幾乎凌駕一切。由於負責的規劃署,需同時應付房屋問題、賣地壓力,往往犧牲休憩用地。

翻查歷史資料,這種規劃哲學早於本港第一份規劃手冊已植根本港,至今依然未變。二次大戰後,本港急需重新規劃建設,應付不斷增加的人口。1947年,港英政府邀請負責大戰後重新規劃倫敦的規劃師亞拔高比爵士(Sir Patrick Abercrombie)來港,翌年發表本港首份規劃文件《亞拔高比報告》。《報告》除了提出本港的規劃原則,亦建議港府興建過海隧道、填海造地,以及發展新市鎮和工業區,解決本港的房屋問題、發展經濟。

至於休憩用地,《報告》將之放在整份報告的最後一章,承認由於需與其他土地用途競爭,「預料市區休憩用地會出現嚴重短缺」,建議把荒廢軍事用地改作休憩用地,以及引入「特別」的規劃算法,將綠化帶兼作休憩用途,例如利用綠化帶壯麗的山坡和集水區景色作為「被動式康樂空間」、在綠化帶內為公眾開闢行山徑或「特別觀景點」。

《亞拔高比報告》令政府把「因為香港土地不足,無可避免犧牲休憩用地」的說法合理化。 例如1974年政府出版的《香港城市規劃》指出,「在香港住宅和商業土地十分短缺,康樂用地無可避免有限制」。另外1981年的《規劃標準與準則》更指出,當時的休憩用地指標並不「慷慨」,明言無法達標。

港大城市規劃及設計系教授鄧寶善指出,由於休憩用地沒有經濟價值,對政府而言成本相當高昂,於是往往傾向將規劃作休憩用地的土地改作住宅、道路等,較具經濟價值的用途。

根據鄧寶善的研究,1990至2013年本港城規會共接獲519宗將休憩用地改作其他用途的申請,當中有406宗獲批,成功率高達78.2%。而23年來,共有22年城規會批准改劃個案多於否決個案,導致目前實際上的休憩用地比法定圖則上的少190公頃,面積相當於9.5個維園。

休憩地改劃後多變成GIC用地

歷年來申請個案以改劃作政府、機構及社區用途(GIC)用地最多,144宗申請有127宗獲批,成功率高達88.2%。另外改作商業和工業用途也有86和58宗,成功率分別有78.9%和82.9%。

本港綠化帶佔土地比例亦正逐漸減少,1965至2006年間,法定圖則內綠化帶減少了3238.2公頃,面積相當於162個維園。原因之一,在於城規會大開方便之門批准原居民在綠化帶內興建丁屋和洋房,以及將綠化帶改作建住宅、露天儲物場等申請,令各種發展蠶蝕綠化帶。在1990至2006年間,城規會曾處理1230宗在綠化帶內作其他用途的申請,當中767宗獲批,成功率達62.4%。

在767宗獲批申請中,最多的是建丁屋申請,有251宗佔獲批的申請三分一;連同住宅和洋房,三者共佔獲批申請項目44.9%。其餘常見獲批改劃劃用途露天儲物場、設施等。

換言之,最初本港城市規劃是為了解決房屋、經濟問題,而犧牲休憩用地;演變至今卻有把休憩用地當作土地儲備之嫌。

地少人多?可能是一種迷思

「香港地少人多」,這句說話相信大家都聽過很多次,土地供應有限,是否本港遷就覓地建屋,犧牲休憩用地或綠化地帶改劃建住宅的原因?

但本土研究社成員陳劍青指出,「地少人多」只是政府製造出來的「迷思」,本港仍有不少土地可供發展,故將休憩空間與住宅發展對立,只是一個偽命題。在香港,土地資源彌足珍貴,但正如《香港01》發現,休憩空間近年面積逐漸被蠶食,市民生活質素被忽視。陳劍青指,香港要面對的不是土地資源匱乏,而是分配不均問題。他說,發展局於2012年曾公開過政府持有2,000公頃閒置住宅土地,當中即使扣除形狀不規則無法發展土地,仍有約400公頃地可供發展,「好多地一直曬太陽丟空,然後就同市民講無地可以用要填海、拆村。」

他又指,政府不願著重市民生活質素,即使有土地劃為休憩用途,當局亦一直丟空。陳劍青舉例指,大角嘴海帆道一幅休憩用地,政府多年來都不願發展,並推卻指土地發展涉及渠務工程,「其實到底係無地可用,抑或係有地唔用?」

陳劍青說,政府一直不肯公開土地資料庫,令民間無法掌握社區土地用途,在黑箱作業的情況下,公眾於土地規劃問題上無從參與,最終變成「單向規劃」,又如尖沙咀海濱,外判予發展商管理,令市民在公共空間沒有自主權。

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