【政策分析】貧窮線被指「愈扶愈貧」 原來政府一開始便計錯數?

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政務司司長張建宗主持的扶貧委員會昨日(19日)公布本港去年貧窮數字,在政府政策介入前,2017年貧窮率為20.1%,貧窮人口高達137.7萬,即大約5個港人1個窮。即使在政策介入(恆常現金)後,數字仍然多於100萬人,是自官方貧窮線設立以來首次交出如此糟糕的成績。

其實政府現時在「貧窮線」的計算方法,是採用「相對貧窮」而非「絕對貧窮」,因此「貧窮」數字會受人口結構、收入狀況等而變動,且在統計上永遠會有人跌入貧窮線內「永遠扶不完」。另外,貧窮線的計算,也沒有計及部分社會福利,以至市民資產等況,因此有人質疑政府貧窮線根本無法充分顯示香港的貧窮狀況,令政策難以瞄準有需要的組群。

本港最新貧窮人口達137.7萬。(資料圖片)

政府跟「國際標準」 採「相對貧窮」計法

政府扶貧委員會於2005年成立,2007年一度解散,至2012年委員會重新設立,由時任政務司司長、現任特首林鄭月娥領導。委員會其中一項重點工作,就是訂立官方貧窮線,為扶貧的對象先下定義。

當時其中一個討論焦點,就是貧窮線計算方法用「相對貧窮」還是「絕對貧窮」。兩者在計法上有極大分別,「相對貧窮」會因應整體住戶的收入狀況而變動,「絕對貧窮」是由政府定出劃一指標,低於此額即屬貧窮。

總之政府最後的立場是,由於「相對貧窮」是國際慣常的計法,所以採用這種準則,並把標準定於住戶入息中位數的一半。這個貧窮線的收入水平會不斷浮動,演變至去年,就換算出1人家庭月入$4,000以下、2人家庭$9,800、3人家庭$15,000、4人家庭$19,900、5人家庭$20,300以及6人家庭$22,500。

張建宗(左)和羅致光(右)在記者會上,多次解釋貧窮線數字的局限。(羅君豪攝)

貧窮線劃界浮動 貧窮永遠「滅不了」

這種計法的最大局限,就是它極受本港市民整體收入水平影響。由於本港現實情況是收入差距較大,在統計上,若富裕階層收入增長較快,從而拉高了收入中位數,處於中位數一半以下的「貧窮」人口便會愈多,所以它顯示的其實較多是貧富差距現象,而未必是實際貧窮情況。而且以收入中位數一半劃線,意味永遠都會有人「相對」收入較低,跌入貧窮線以下。

相對而言,「絕對貧窮」會訂立指定的標準,中國內地用的便是這種準則,並會不定期調整。截至2017年,標準為農民人均年收入低於3,300人民幣。指標是否過低有討論空間,但這種計法有利政府訂立具體而清晰的滅貧目標,例如內地政府就訂下「在2020年前徹底滅貧」的指標。世界銀行目前亦以每日收入低於1.25美元,作為其絕對貧窮線。

↓盤點全港18區貧窮人口狀況↓

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數字無計及福利、實際生活開支 代表性成疑

另一方面,目前貧窮線的計算,亦忽略極多釐清貧富之別的重要因素。例如政府在記者會上直接承認,數字未有計算資產、負債等因素。一些「低收入、高資產」的人士,可能會被界定為貧窮人口;相反,負債高而收入高於貧窮線的人,則可能受到忽視,影響數字準確度。

更大問題在於,數字並無計及一些實際影響市民生活狀況,例如月入超過1.5萬元的3人劏房家庭,在現有貧窮線的計算下並不「窮」,但相對同樣收入而已上樓入住公屋的家庭,其生活相信要拮据得多;而居於自置私樓但沒收入的年邁長者,卻成為了政府定義下的貧窮人口。所以在政府公布的數字中可以見到,當局要刻意將政策介入前、接受恆常現金福利、非恆常現金福利以及非現金福利後的數字分開計算,弄得相當複雜。

本港人口總數、年齡結構、住戶人數等等,都會顯著影響貧窮人口數字。(資料圖片)

只想利用數字「提醒」貧窮問題 要求會否過低?

針對貧窮線的種種局限,羅致光去年曾公開承認,貧窮線並不等於「扶貧線」,當局設定貧窮線,只是用於調整政策及檢視成效所用;張建宗在記者會中,更表示貧窮線未能完全反映香港的貧窮狀況,數字的主要作用是提醒政府貧窮問題仍然存在,需要多加努力。

但政府未有正視的一點是,貧窮線的訂立,其中一個重要目的正是令政府更易瞄準有需要的草根階層,制訂合適的政策扶助他們。如果貧窮線的作用只是提醒政府「貧窮問題存在」,要求未免過低,失卻訂立數字的意義。目前市民更加需要的,正正是一條「扶貧線」。

貧窮人口屢創新高,不同的社福、慈善團體都要求政府進一步完善扶貧政策的指標。(資料圖片)

與其不斷「戴頭盔」 不如優化計算方法?

凡此種種,顯示現時貧窮線數字的組成,有相當多的限制,無法充分顯示香港的實際貧窮狀況,效用成疑。張建宗和羅致光在記者會上,也要多次主動提及數字有何「水分」,不斷「戴頭盔」。

即使先進國家或地區普遍使用「相對貧窮」的計法,政府亦需要按照本港的實際情況,制訂適用的貧窮標準,又或是持續優化貧窮人口的計算方法,例如樂施會就建議加入一條「基本生活開支線」,補充現時貧窮線的先天局限。否則,即使政府坦白承認數字的不足,也難免影響公眾對整個扶貧政策的信心。



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