【01周報社論】副國級空降港澳辦 積極一國兩制方針確定

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上周四(2月13日),國務院宣布免去張曉明港澳事務辦公室主任職務,改任辦公室分管日常工作的副主任(正部級);全國政協副主席兼秘書長夏寶龍兼任港澳辦主任,香港中聯辦主任駱惠寧和澳門中聯辦主任傅自應則兼任港澳辦副主任,意味港澳辦破天荒出現「一副國、三正部」的格局。這則消息給香港帶來的震撼,絲毫不亞於同日發生的湖北官場大地震,許多人都在揣測:中央葫蘆裏賣什麼藥?有輿論甚至熱議:張曉明被降職後,「幾時輪到林鄭」?

雖然湖北省和港澳辦同時換人,但性質截然不同:前者是對當地官員應對肺炎疫情不力的懲處,明顯屬於問責性質的人事調整;後者雖然亦在香港深陷回歸以來最大政治危機的背景下發生,但人事變動只是表象,主要涉及全局性的結構改革。這反映中央治港思維出現了深刻變化,明白到要回應香港的管治困局必須施行一場「大手術」,而不是以為撤換一兩個主事人,就能令香港雨過天青。外界繼續糾結於中央是否「炒人」,無疑是捉錯用神、見樹不見林。

上周四(2月13日),國務院宣布免去張曉明港澳事務辦公室主任職務,改任辦公室分管日常工作的副主任(正部級)。(資料圖片)

無可否認的是,香港的管治遇到逆風,徹底暴露了中央治港系統的結構性問題,只是換人而對難以持續的組織架構無動於衷,顯然考慮不周,小修小補只會令香港的治理體系與衍生的陸港矛盾無法修復。從中央由去年反修例風波爆發後對香港社會深層次結構矛盾作出深刻反思開始,到中共十九屆四中全會提出完善「一國兩制」制度要求可以看出,中央已意識到改革必須是全域的、深刻的、具結構意義的。從駱惠寧早前「空降」香港中聯辦,再到夏寶龍執掌港澳辦,以及將這兩個機構的關係徹底改造,將港澳辦變相升格,均說明中央全面改革治港工作的意圖十分明顯。在未來一段時間,持續的調整還會發生。

一國兩制遇逆風 「兩辦」難撇責任

歷年來不少民調顯示,香港主流民意是支持「一國兩制」的,不論建制或泛民都是這樣,只是對其內涵及具體執行欠缺共識。這個問題之所以出現,一大原因在於過去很長時間,中央以「區隔」手法處理陸港關係,誤導了大家,變相鞏固了「井水不犯河水」思維,致使不少市民對香港的憲制地位與角色一知半解,一些人甚至借機故意扭曲,並對中央在香港事務上扮演積極角色,以及對兩地深化合作持有偏見,強烈排拒。在這些問題上,港澳辦作為協調落實中央治港政策的關鍵部門,與在香港肩負「統戰」任務的中聯辦承擔大部份責任。

以目前的情況來看,中央對過往二十二年的治港經驗顯然作出了全面檢討,有了改革計劃,而改革範圍與意義亦觸動了中國整個治理體系的變化,夏寶龍的任命就應該放在這個脈絡去考察。根據四中全會的《決定》,中央表明要「堅持和完善『一國兩制』制度體系」、「健全依照《憲法》和《基本法》對特別行政區行使全面管治權的制度」、把「發揮祖國內地堅強後盾作用和提高特別行政區自身競爭力結合起來」,這些都是中央治港政策的大方針,實際上就是宣示積極「一國兩制」年代的來臨。

對中央而言,它希望通過有效落實「一國兩制」,推動國家治理體系與治理能力現代化。這樣做的好處是多方面的:一來可以處理好香港問題,二來可為解決台灣問題提供參照,三來可為內地政府在認識內地問題上增添一個視角,無往而不利。

夏寶龍。(資料圖片)

政治路線確定後 執行官員是關鍵

四中全會要求香港將錯誤實踐的「一國兩制」撥亂反正,這是非常强硬的。若要全面落實,除了需要手腕靈活、具政治歷練的官員,更需要相應的組織配合,否則只會事倍功半。

單以人事層面來說,毛澤東曾說:「政治路線確定之後,幹部就是決定的因素。」意思是確立大原則後,執行者的本領便至關重要。夏寶龍與年初履新的駱惠寧背景相似,具備地方「一把手」經歷,有在前線處理各種棘手問題的經驗,屬於黨性和政治性比較強的官員。他在主政浙江期間,完成了對當地經濟發展模式持續優化的工作,據說得到中央充分肯定。過往的港澳辦主任較具技術官僚色彩,相比之下,夏寶龍更懂得從整體結構與符合中央要求的政治高度來思考香港問題。

然而,中央今次任命與駱惠寧早前「空降」,均不是簡單的人事變更,更包括對治港體系的大幅調整,並且提升了港澳事務在國家議程中的重要性。自從前全國政協副主席廖暉在2010年卸任港澳辦主任後,港澳辦一直由正部級官員執掌。在風平浪靜之時,這種規格未必出事,但近年香港經歷「佔中」、旺角騷亂、反修例風波,以及基於經濟深層次結構矛盾的挑戰頻現,政治形勢大變,再加上中央在四中全會上闡明了對香港的期許,致使港澳辦原有的規格已無法回應最新要求。如今夏寶龍以全國政協副主席之尊,「高配」出掌港澳辦,證明港澳系統的政治重要性有必要提高,與「一國兩制」作為十三項國家制度和治理體系其中一項「顯著優勢」的身份匹配。

值得留意的是,夏寶龍身兼全國政協「大管家」(秘書長),肩負統戰實務,不是坊間所稱的退居二線「養老」,再加上他是國家主席習近平舊部,故能藉其權威增強統籌協調各方力度,讓兩個特區更好地與中央及其他省市互動。就以國家正在推動的「粵港澳大灣區」戰略為例,這是香港強化與內地合作的重大機遇,夏寶龍可以運用其副國級身份和統戰職務,與中央政治局委員、同屬副國級的廣東省委書記李希協調,推動粵港澳發展。

夏寶龍身兼全國政協「大管家」(秘書長),肩負統戰實務,不是坊間所稱的退居二線「養老」,更是國家主席習近平(圖)的舊部。(資料圖片)

港澳辦一馬當先 便利前後方協同

另一方面,治港體系的重整還體現於把原本權責不清的機制理順,扭轉「三頭馬車」並駕齊驅的局面。港澳辦、香港中聯辦、澳門中聯辦都屬正部級,同在中央港澳工作協調小組下辦事。過往曾有本地政界人士抱怨,港澳辦和中聯辦地位相當,不清楚誰代表中央意見。「指揮鏈」不明確的結果就是三者「各有各講」,誰也勝不過誰。如今兩個特區的中聯辦主任劃歸港澳辦主任統領,港澳辦的協調職能變成領導職能,意味港澳體系不再是「三頭馬車」並行,而是一馬當先,兩馬在後。「指揮鏈」明確之後,便能實現一體化領導,有利於前後方協同。

「一國兩制」在香港遇上前所未見的挑戰,陸港兩地民情愈走愈遠是鐵一般的事實。但問題暴露出來未必是壞事,因為這提供一個讓人看清問題本質,繼而尋找根本方法解決的契機。夏寶龍「高配」港澳辦,顯而易見地說明中央已逐步摸索到一套新辦法。當然,人事調整還未塵埃落定,機構調整亦並未真正展開,若以為改革到此為止,實屬無知,中央必然還會持續釋放重大消息。無論如何,根據四中全會的宣示,「全面管治權」已經進場、「一國兩制」亦由區隔走向融合,中央治港思路和政策顯然已經徹底改變。

如同中共十九大強調「全面管治權」為「一國兩制」原則底線時引起香港社會的焦慮一樣,港澳辦角色加強,中央對積極「一國兩制」動真格,也必然會引發不少市民誤解,可能出現民情反彈,甚至發生激烈衝突。但我們認為,香港人其實亦追求改變,希望為自己創造更大的「空間」,然而,改變的前提是,要放棄鴕鳥態度,既要認清香港與內地在經濟上唇齒相依,還要明白香港在政治上和法理上都是中國的一部份。只有認清香港的憲制地位,承認中央與香港是「授權」與「被授權」的關係,以及「全面管治權」與「高度自治權」反映「一國」對「兩制」的統領,我們才可以準確把握「高度自治」的「高」與「度」,讓「一國兩制」之路暢順走下去。

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