【01周報社論】換人更要換思維 問責精神在革新

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上周三(4月22日),特首林鄭月娥會見傳媒,並宣布問責班子人事變動。除了政制及內地事務局局長聶德權將會調任公務員事務局局長外,另外有民政事務局劉江華、公務員事務局羅智光、創新及科技局楊偉雄,以及財經事務及庫務局劉怡翔四名局長被免職,是林鄭問責班子,乃至問責制實施以來一次過最大的變動。

對於這次人事「大地震」,林鄭並沒有給出具體解釋,外界只能自行解讀落馬官員是否被「問責」、「問責」的標準是什麼。一方面,一些犯了錯的官員仍然安坐其位,去年處理《逃犯條例》修訂及反修例示威失當的律政司司長鄭若樺和保安局局長李家超仍未被問責;另一方面,聶德權是這波人事變動其中一員,他剛就中聯辦的地位發表前後矛盾的言論,暴露錯誤理解《基本法》條文及不熟悉相關文獻,但顯然沒有因此被追究,草草於社交網絡道歉後,獲平調新職。

撇開用獵奇、八卦的心態看待高官人事變動,更值得深思的是「問責」本身的意義是什麼?自反修例風波爆發以來,社會要求官員「問責」的呼聲高漲。冰封三尺,非一日之寒,這場運動雖由政治矛盾觸發,但徹底引爆了社會經濟結構長期扭曲下積蓄的民怨。當下的問題並非只是這一屆特首和問責官員造成,而是管治者長期未能推動改革、治理好香港所致。

就此而言,「反修例」只是結果而非原因。如果只以「搞出個大頭佛」才知道追究的思維看待「問責」,無法根治香港社會沉痾。故此,政府和社會都必須改變對「問責」中何謂「責」的理解。

「反修例」只是結果而非原因。(資料圖片/美聯社)

公僕心態少做少錯 議會監察只看民望

一直以來,所謂的「問責」都被認為是官員犯下重要錯誤後被追究責任,這種觀念形成自香港長久以來的公務員文化。在公務員體系內,只要跟隨一直以來的規則做事便不會犯錯,仕途可以穩如泰山。相反,提出跟以往不同的改變,則有可能製造新的麻煩,徒增仕途升遷的風險。在這種體制之內,公務員久而久之就養成了「少做少錯」、以求不惹禍上身的一套明哲保身處世哲學。也因為此,香港政府長期有因循苟且、蕭規曹隨的工作文化。

回想當初,首任特首董建華設立高官問責制,很大程度上正是為了謀求突破這種體制僵局,然而,一路走來,問責制的思維顯然沒有突破上述框架。儘管特首和問責官員都不歸屬公務員體系,但行事未見跳出框框,不少問責官員,包括兩任特首,本就來自公務員體系,難以擺脫公僕價值觀的影響或許還可理解,但那些從公僕系統外吸納的精英也無一不「一入侯門深似海」,足見問責制走入歧道。

不單只公務員本身,連負責監督政府運作的立法會對「問責」官員的要求也如出一轍。撇開以往一直有「保皇」形象的建制派不談,即使經常叫官員下台的民主派也是如此。民主派叫官員下台的原因,往往就是追究某官員的犯錯行為,例如某高官經營「劏房」、某官員「偷步」買樓等等。去年反修例運動中提出的「五大訴求」,要求林鄭下台,也不過是追究其修訂《逃犯條例》,表現欠佳的責任而已。

民主派又常喜歡以民望衡量官員是否下台,就如民主黨立法會議員涂謹申在回應這次任免時,就用民望分析哪些官員應該下台。民望固然有其參考意義,但現實是一些官員之所以民望高,與其說是因為有亮麗的政績,不如說是因為沒有做過引起爭議的事情。

民主黨立法會議員涂謹申在回應這次任免時,曾用民望分析哪些官員應該下台。(資料圖片)

治理思維須棄苟且 問責應以改革為綱

官員犯錯固然應該問責追究。但我們應該嚴肅地思考:難道官員為政庸碌、只求「在任期之內不出事」就不該問責嗎?普通的公務員抱着「打份工」的苟且心態尚可理解,但若特首和主要官員,以及一部份高級官吏都如此,這種文化和思維便成為阻礙香港改革和解決當下政治問題的一大障礙。

有一些不明所以的人以為,殖民時代港官常被稱許為精英、高質,過去管治亦沒有問題,因循殖民時代的「優質」制度有何不可?又或是認為,回歸後因「老闆」換人,才致使這些精英不能一展所長。這種想法不單無視歷史,也突顯了對世界格局變化視若無睹的麻木,也是《韓非子》中所謂「以先王之政,治當世之民」的典型。

首先,香港過去的發展成果有其歷史背景、時代因素,過去曾經治港成功的一些方法,繼續沿用,不見得能解決當下社會問題。遠的不說,用港英政府對付「六七暴動」的手段對付去年反修例示威,可行嗎?用過去財金官員那套自由市場不干預的觀念去應對當下疫情所造成的經濟困境,可行嗎?

過去香港經濟受到內地及全球因素幫助得以高速發展,機會處處,年輕人有上流階梯,即使殖民地官員「無為而治」,香港也走出了繁榮之路。然而,一旦抽離他們的時代,放於當下的香港,這些舊精英不見得能治理好香港。例如像歧樂嘉、郭伯偉這兩位殖民地時代享負盛名的財政司,他們所提倡的「自由經濟」不單解決不了當下困局,甚至原教旨式的「自由市場」經濟觀就像魔咒一樣,令香港經濟改革裹足不前。走出世界,當下西方各國的新自由主義同樣面對困境,其原因不也是因為時代在變遷,但為政者的思維追不上嗎?

這種宋人守株式以為只要回到過去、一切皆好的「老香港」情懷,令很多人無法清晰了解到問責到底所「問」的「責」應該是什麼。我們一直強調,當下香港最需要的是全面而且大刀闊斧地在政治、社會和經濟上推動改革。因時制宜,今之所謂「問責」,應以「改革」為綱—到底官員是否有意識和決心、是否有能力和手腕、是否敢於挑戰既得利益結構。如果在上位者只是貪圖安逸,只求少做少錯,即使沒有犯什麼大錯,也只是虛耗港人的光陰。社會監督官員的標準應該是看他們做了什麼實事與拿出了什麼改革政績。

如果在上位者只是貪圖安逸,只求少做少錯,即使沒有犯什麼大錯,也只是虛耗港人的光陰。(資料圖片)

建立完善考核制度 公開釐清問責標準

回到這次人事變動。四位離任的局長在工作上表現都可謂乏善足陳。例如,創科是近年港府銳意開拓的新產業,楊偉雄作為首任創科局長,肯定是獲委以重任,但從他上任至今,香港在創科領域未見質的突破,他在工作上的乏善足陳也就等同於責無旁貸。又如劉江華,由於其從政背景,從走馬上任的那一刻就背負「原罪」,他在工作上乏善足陳等如罪加一等。根據香港民意研究所調查,劉江華與楊偉雄的民望在13名問責局長中分列倒數第三與第四,至於羅智光的民望剛好位列中間,劉怡翔倒是高踞第二位,但這是否反映後二者做得比較好?還是由於他們基本上沒有什麼進入公眾視野的作為?

整體而言,無論是否如外界猜測般涉及政治因素,還是因能力不獲特首認可而被撤換,這次人事變動多少打破了過往「不犯錯便無事」的觀念,但仍未足夠讓人覺得耳目一新。特區管治團隊應該在此基礎上樹立改革精神,並在對官員的問責中體現,甚至不應拘泥於表面的政治倫理,在不稱職的官員被撤換時明確指出其被問責的因由。現在這番人事調動,既沒有解釋,亦沒有強調改革的重要性,予人只是找些官員出來「祭旗」。

中央近期高調言明對香港的監督權,顯然相當於我們所說的「問責」。早前港澳辦和中聯辦炮轟立法會議員郭榮鏗停擺內會選舉為「公職人員失當」,首先被「問責」的是立法會議員。部份議員自視挾民意授權便可無視其他規範、法律和責任操弄政治,是民粹而非民主。

劉江華,由於其從政背景,從走馬上任的那一刻就背負「原罪」,他在工作上乏善足陳等如罪加一等。(資料圖片)

另一方面,去年11月的中共十九屆四中全會上,中央已提到要完善特區行政長官和主要官員的任免制度。表面上看,特區主要官員的任免過程多年來行之有效,似無需要改善之處,但從國家對行政機構編制的管理要求來看,對特區管治的監督權當中顯然也包含了對主要官員有新的「問責」要求。

無論立法會還是政府內部,香港本身就應建立機制去完善整體問責制,而非像長不大的孩子一樣每事等中央指正。在立法會內,要杜絕借選民「過橋」操弄民粹的政治;在政府內,要有一套包含培訓、考核和獎懲,公開透明的問責準則和機制。香港要走出當下困境,必須由淘汰當官「少做少錯」的舊思維開始,必須將大權在手的官員推上改革的列車,以政績衡量其水平,而非只是執着於表面的民望。

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