【01周報社論】土地新政未見大變 改革須從根本做起

撰文:01周報
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行政長官林鄭月娥發表最新一份《施政報告》之前,陸續有消息指她將推出多種關於土地房屋的新措施,包括放寬新界「祖堂地」轉售限制、強化「土地共享」計劃誘因、釋放河套區與古洞北之間的濕地、擴大利用綠化地帶興建房屋、降低為重新發展而強制售賣的業權收購門檻、落實屯門龍鼓灘填海計劃和考慮將葵涌碼頭遷往新填海土地,以及研究提高舊樓與已規劃項目的地積比率等。另外,發展局局長黃偉綸也預告了行政長官將在《施政報告》裏交代關於新界北地區發展與毗鄰深圳協作的「整全論述」,又指政府未來數年會加強收地的力度和幅度,達到平均每年100公頃。

上述措施其實近幾年來已被包括《香港01》在內的各界輿論多番倡議,當中不少選項更加早於2018年土地供應專責小組進行的公眾諮詢裏得到廣泛肯定。特區政府在經過了這樣久的時間後終於願意接納部份意見和停止拖延,固然是一件好事,但目前的政策提示只屬於比較容易執行,而且是對既得利益「損害」較低者,再加上林鄭月娥早前依舊不改強調「置業」的言論,難免讓人質疑港府官員尚未打算在土地及房屋問題上改弦易轍,而且很可能延續他們那套「歎慢板」的慣用招式、「擠牙膏」地推出準備好的政策敷衍社會訴求,掩飾自己放棄發展的主導權及在管治承擔上的不作為。

小修小補難除痼疾

土地房屋的不公義是香港最深層次矛盾,這應該是沒有人會否認的事實,而面對此一長年積痾而成的頑疾,單憑幾道小修小補的藥方自然不可能根治,可惜政府至今拿出來的說法似乎正有此打算。像是放寬「祖堂地」的轉售限制,實際操作只牽涉修改《新界條例》的幾句內容,隨時換來失去逾2,000公頃相關土地發展公營房屋的機會;其餘改變規劃用途與提高地積比率的安排,除了釋出有限的土地房屋空間,更是鞏固現存不合理的土地房屋供應結構,將住屋困難惡化。最能夠體現政府解決土地房屋問題決心的是公權主導大量收購農地的做法,但當下社會大眾看不見政府有任何改善的意向。

港府2019年已「突破思維」,提出收回私人土地作公共用途,近日再提每年收回100公頃土地,了無新意,也未見加大力度。(梁鵬威攝)

林鄭月娥於2019年《施政報告》曾經揚言「我今次提出的是更聚焦地改劃私人土地作公營房屋發展,繼而行使公權收回私人土地作公共用途,是突破思維……我們目前已知會收回的私人土地約700公頃,預計其中400多公頃會在未來五年收回,遠多於過去五年收回的20公頃。」按照這組數字推算,近日官員口中關於往後平均每年將會收回100公頃土地的說法,原來不過是換了另一種表述方式將兩年前的「突破思維」重新包裝,亦即收地目標沒有任何提升,那又談何加大收地力度、幅度?政府將發展主導權棄而不用,於此可見一斑。

尤有甚者,傳聞中的個別措施更像是倒過來偏幫地產商。最明顯的例子要數對《土地(為重新發展而強制售賣)條例》的修訂,儘管降低「強拍」門檻無疑會加快市區重建的速度,然而它的執行過程過去屢遭批評剝削小業主及租戶的權益,況且重建後的豪宅樓盤往往都只是讓市區重建局聯同私人地產商分紅圖利;至於所謂強化「土地共享」計劃誘因,具體來說竟是官方斥資協助開發周邊道路、排污系統和水電供應等大型公共基建設施,歸根究柢仍係將政府原有收回土地、自主規劃的權力在「公私營合作」名目之下拱手讓人,更是視公營房屋的迫切需求為次要目標。

思維不脫舊瓶新酒

再看早前林鄭月娥出席今年《施政報告》的公眾諮詢會,她在回答關於房屋土地的提問時,便仍然將「居住」和「置業」兩種需要混為一談,斷言公營房屋是要滿足「買不起私樓但要住和置業」的市民,甚至還說日後會在「置業階梯」上保持以居屋作為主流。此番言論足以看出她對房屋問題的思維沒有出現任何轉變,依舊妄想透過提供各種置業選項強推港人參加房屋資產增值的遊戲,並未正視房屋問題肇源於欠缺公平的住房供應,良好的居住環境,包含符合市民收入的可負擔使用成本、合宜的居住面積、及格的房屋質素和足夠的公共設施等「適足住房」權利。

《經濟、社會與文化權利的國際公約》第11條規定「人人有權享受……適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,《基本法》第39條訂明《公約》「適用於香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律予以實施」,而聯合國經濟、社會和文化權利委員會在1991年指出該條文觸及的「適足住房」權利應該包括「使用權的法律保障」、「服務、材料、設備和基礎設施的提供」、「力所能及」、「樂舍安居」、「住房機會」、「居住地點」和「適當的文化環境」,又直斥「在一些經濟最為發達的社會內也存在着無家可歸和住房不足之重大問題」——今日的香港顯然符合這個描述。

治港者唯有清楚認識到「適足住房」是人民的基本權利和將居住、置業二事脫鈎,才有希望真正解決香港土地房屋問題與其他深層次矛盾,否則就算讓他們得到無窮無盡的土地供應,下場恐怕也是被拿來出售給發展商滾存住屋財富,普羅市民生活水平不僅難以從中得到提升,反而會被迫進一步投身物業炒賣行列。香港現時經濟結構或許承受不了樓價暴跌,但這並非繼續縱容樓市畸形發展的理據,相反更應該將目前的困局視作一個將公營、私人住宅租賃與買賣市場分割的良機。想要做到此事,前提則是政府放棄「換湯不換藥」的心態、主動大刀闊斧地推動土地和房屋改革。

港府若仍然將「居住」和「置業」兩種需要混為一談,將很難解決香港的房屋問題。(梁鵬威攝)

真正改革須變體用

對於土地房屋問題,廣大市民最希望見到的是官員願意撼動既得利益結構,將一切不平等、不合理的舊有制度徹底推倒重來。譬如讓原居民們專享「丁權」的「新界小型屋宇政策」,政府究竟什麼時候願意履行承諾加以檢討?租務管制和租住權保障獲引進私人住宅的分間單位租戶,為何相同保障不能遍及其他完整單位租戶?公營房屋明明訂下人均室內樓面面積,現時不應低於七平方米的目標為什麼不能夠大幅上調及延伸到私樓?還有內地各處已經開始積極推進「房住不炒」政策,香港怎麼尚不設法將樓市中的「住」與「炒」嚴格分開?

八年前的中共十八屆三中全會第二次會議上,國家主席習近平的講話就「改革」議題作出過以下解釋:「面對複雜形勢和各種風險考驗,我們既要有冒的勇氣、闖的勁頭,始終堅持以我為主,應該改又能夠改的堅決改,不應改的堅決守住;應該改而不具備條件的創造條件改,該快的一定要快、不能快的則循序漸進。對看準了的改革,要下決心推進,爭取早日取得成效。」針對香港土地、房屋問題的改革,無疑就屬於「應該改」、「能夠改」和「該快的」,無奈特區政府管治班子偏偏選擇採取緩慢、慵懶的態度行事,完全談不上有什麼「勇氣」、「勁頭」或「決心」。

回顧歷史,作為中國首場現代化改革的洋務運動歸於失敗,主要原因便是它未兼顧「體」、「用」二端。著名學者嚴復引用報人裘可桴的「牛體馬用」之說,提出「體用者,即一物以言之,有牛之體則有負重之用,有馬之體則有致遠之用,未聞以牛為體、以馬為用者也」,指改革不能只追求改變表面的作用,而忽略革新更根本的制度和思維。放在今天的場景下,要求以林鄭為首的香港政府團隊有「體」、「用」之分的認識也許是緣木求魚。港府現時恐怕正是「牛體馬用」,試圖被動地依賴那個向既得利益市場傾斜、重視置業炒賣多於安居樂業的「體」,達致解決土地供應短缺、房屋成本高昂、居住環境惡劣等一系列問題的「用」,其結果極可能淪為徒勞無功。

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