陳端洪：行政主導還是三權分立？一國兩制有必然存在的悖論

從反修例風波到新冠肺炎疫情，香港在過去一年多的時間裏，經歷前所未有的內外變革。尤其是港版國安法在短短几個月落定，來自英美等國的制裁接踵而至，香港內部不少悲觀的聲音時時湧現。
香港未來向何處去？推遲一年舉行的立法會選舉帶來怎樣的確定性和不確定性？全面管治權會否最終導向全面干預？中美新冷戰的大背景下，香港能否扮演中國與世界間的試驗場？
《多維新聞》就此專訪北京大學法學院教授、博士研究生導師陳端洪。陳端洪教授主要研究領域為憲政原理，並長期關注香港問題，現任第五任全國人民代表大會常務委員會澳門特別行政區基本法委員會委員。
此為訪談第二篇。

相關文章：陳端洪：全面管治不等於全面干預　香港的核心問題在於國家認同

多維：提到特區政府的主導作用，就不得不談談香港目前的政治體制。連日來香港社會也對此有激烈爭論，澳門大學駱偉建教授日前在《香港01》發表《香港特區的政治體制是行政主導而非三權分立》一文。我們知道，「行政主導」一定程度上延續了港英時期的模式，為的是政治穩定和強勢管治，但香港的政治現實是政治亂局和行政弱勢。從歷史和現實兩個維度，該怎麼理解這裏的「強」與「弱」？為何過去這麼多年，香港的行政無法真正起到「主導」作用？

陳端洪：制度設計上，中央的意思一直很明確，就是行政主導。香港社會習慣於講權力分立，從判決到教科書，到一般政治話語，主流是講權力分立。我們要注意這兩套話語，一個是中央話語，一個香港話語，兩個政治話語是不一樣的，這是一個事實。你說行政主導延續了港英時期的模式，或者說，很大程度上借鑑了港英總督制，我覺得這兩個東西沒辦法比。

港督從哪裏來的？特首又是怎麼產生的？兩個是完全不同的事情，根據不一樣。港督是女王派到香港管殖民地的，被殖民的港人就是「一群羊」，所以港督的心態是，我根本不是你們當地選舉產生的，我只對女王負責，你們怎麼制約我？但特首是當地選舉產生的，需要對本地負責，重心是不一樣的，這是一個區別。

再看政治制度的設計，過去是沒有選舉的，雖然有個立法局，但過去的立法局並不是由選舉產生的，誰聽我的話、誰對我有用，我就委任誰，所以也就不存在立法局來制約行政權的問題。此外，法官怎麼來的？清一色的英國人或其他英屬殖民地普通法派系下產生的人，法官和總督在政治認同上一致，不存在根本政治認同的差別。

現在很多人問，為什麼過去能強勢起來，現在就強勢不起來？不搞選舉政治就沒有政黨，搞選舉政治就一堆政黨、政團，就要去面對。所以後來的行政主導為什麼搞不起來？為什麼行政長官沒有一個是強勢的？這與個人因素有關，但最根本的還是體制原因，香港這樣的體制出不來政治領袖，這是由香港整個政治文化決定的。

多維：在「一國兩制」下，特區政治體制作為一個地方性層面的制度需要與國家層面的制度銜接，處理兩種權力關係：一是，中央與特區的權力關係；二是，特區的行政、立法和司法權力關係。香港回歸二十三年，這兩種權力關係處理得並不令人滿意。
中央與特區雖然是領導與從屬性質的關係，中央有全面管治權，但經常被看作是一種干預。行政、立法和司法雖然是平行關係，且行政長官以特區首長身份行使主導性角色，但現實政治中行政有被架空的風險。
學者鄭永年曾說，就香港權力結構來說，立法方面只有不到一半的權力可以說屬於行政當局，並且這一半權力還是通過「建制派」而達成。行政當局對司法則完全沒有權力。你怎麼看這兩種權力關係在現實政治中的問題？

陳端洪：鄭永年的說法尖鋭但不一定準確，比如說立法權，他說只有不到一半的權力屬於行政當局，我覺得不能用一半或者不能用數字化來表達。是的，政府有提案權，行政長官有簽署權。法律簽署權多半是形式化的權力。不管是地區層面還是國家層面，立法過程往往吵得不可開交，可一旦立法機關通過了，有幾個被否定的？提案權是實權，但能不能成為法律還是取決於立法會，2003年第23條立法也提了，「8・31」之後政改方案不是也提了嗎？

整體來看，「一國兩制」的制度設計裏面有很多兩難，或者說存在很多悖論。當年鄧小平想平穩過渡，什麼叫平穩過渡？公務員系統都是由港英原班照收，跟共產黨打天下後推到重來能一樣嗎？想要平穩過渡，而且事先中英都要達成一些共識的，要通過很多「不變」的承諾給香港人定心丸。

此外，香港想搞普通法，保持原有的法律不變，誰來操作？律師還是不是那些律師？法官還是不是那些法官？或者說法官的供給渠道還是不是一樣的？再看金融中心的定位，當年想要保留，而且要做大做強，作為國際金融中心的香港，能避免香港問題國際化嗎？外國干預能避免嗎？避免不了，所以是個兩難。除非你不要那些好處，不然就要承擔好和壞兩個東西結合在一起的後果。

修例風波發生後，很多人反思說因為香港沒有完成去殖民地化。回歸至今，沒有哪個官方文件說過要去殖民化，不管是建制派還是反對派議員，有幾個把去殖民地化掛在嘴邊？官方當時的說法，就是要保持原有生活方式不變，原有法律基本不變，這就意味着很難真正地去殖民地化。很多殖民化的東西，好的因素和壞的因素是結合在一起的。

所以需要辯證地看「一國兩制」，不能簡單化，更不能因為有些事情就把「一國兩制」正面的、好的東西給抵消掉、否定掉。「一國兩制」本身要保持很多「不變」，你能把這個叫作去殖民化嗎？

多維：這確實是個悖論，最終形成了兩套話語和邏輯，該怎麼破局？因為香港問題的最終解決，需要依託於去殖民地化，可「一國兩制」本身似乎又在維持着、合理化着殖民統治那一套。

陳端洪：其實《基本法》是給了一個底線的，也就是第23條，可香港一直無法完成立法，這個底線就沒劃成。所以香港的問題會越來越嚴重，後來演變成修例風波這樣的局面，最終「港版國安法」推出，主要就是劃清楚了底線，這個法的功勞在這裏。

那麼一國兩制就此名存實亡了嗎？不是的。一國兩制這個「悖論」一定要留着，為什麼？因為中國是社會主義，具體實踐着資本主義的香港，是中國與世界與資本主義溝通的橋樑。也就是說，在中國現行制度和體制下，在中國的領土範圍內搞一個資本主義試驗田，這實際上是一個非常高明的制度安排，也是好的歷史機遇，這個地方不能破壞掉，「一國兩制」不能破壞掉。

鄧小平說五十年不變，我認為不是五十年的事，而是一個長期的事情，因為中國註定要與資本主義國家共存，現在如果連香港的問題都解決不好，那以後怎麼和資本主義國家打交道？所以我認為，香港是中國走向世界、跟資本主義國家打交道的一個重要試驗場。

多維：中國接下來面臨的核心問題，就是如何走向世界，如何跟資本主義國家打交道。

陳端洪：社會主義和資本主義「鬥」了這麼多年，其實是互相需要的關係，資本主義沒有社會主義的對照和批判，資本主義也完蛋。同樣的，中國如果沒有香港也不行，這是中國的幸運。我認為，中國和蘇聯命運的差別，雖然有很多因素決定，但其中一個很重要的因素，便是香港。

多維：蘇聯沒有一個香港。

陳端洪：蘇聯資本主義怎麼搞？要搞就全搞，所謂的休克療法。中國學資本主義不需要休克療法。一步步來。有香港搞資本主義，然後，在它邊上搞個深圳作為改革試驗田。

多維：雖然「港版國安法」落定，但香港的挑戰仍然很嚴峻。自修例風波發生以來，我們一直在談香港的深層次結構性矛盾，這才是化解香港困局的關鍵和治本所在。你怎麼看「港版國安法」之後香港的全面改革？具體層面以及着力點是什麼？推動全面改革面臨的最大挑戰是什麼？

陳端洪：究竟什麼是香港的深層次矛盾，有人說貧富差距，有人說住房問題，有人說是教育，有人說年輕人的上升空間和發展機遇等，到現在也沒有一個統一的說法。

深層次結構矛盾能解釋去年的修例風波嗎？我不認為深層次結構矛盾可以解釋修例期間年輕人的行為。而且，深層次結構矛盾也解釋不了去年的區議會選舉。反修例風波的本質，是國家認同的問題，並不是年輕人上不了樓，也不是貧富差距。

香港有沒有這些問題和深層次矛盾？肯定有，深層次矛盾每個國家和地區都不同程度會有。但香港最突出和最根本的，還是國家認同的問題，這是需要長期努力才能改善的問題。

香港的當務之急是什麼？是在如此惡劣的國際環境下保住國際金融中心地位，保不住國際金融中心地位，「家」窮了，改什麼都麻煩。現在很多的做法，其實都是圍繞着怎麼保住國際金融中心地位在轉，具體有哪些政策調整現在還不確定，不過有一點是肯定的，那就是一個全世界政治發展史上規律性的東西——危機集權。也就是說，大的危機肯定導致權力的集中。

香港是小政府、弱政府，小政府不一定是規模小，而是管事少，比較消極，這次大危機後，特區政府必須要轉向積極、能動的政府，強勢起來。

多維：香港一直以來就是政治上消極干預，經濟上積極不干預。接下來，香港最大的挑戰會是什麼？你對香港樂觀嗎？尤其是在中美這樣的外部環境下。

陳端洪：其實這個問題完全取決於你是否樂觀看待中國跟美國或者跟世界的關係，我個人認為中國跟美國的衝突，一直到我閉眼那一天都還會在，也即中國有能力持續應對這場「新冷戰」。我相信中國還能扛得住。

蘇聯當年關鍵靠的是武器，是軍事力量，如果蘇聯當年不是軍事強國，就撐不了那麼多年。中國今天靠什麼？我覺得和當年的蘇聯不一樣，中國需要靠綜合的國家力量。

軍事上中國雖然不會隨隨便便就被打趴下，但確實又不像俄羅斯那麼強；科技領域，有一些能力，但核心技術上還有很多不足；經濟上，還是一個美元主宰的世界，可中國經濟也不差；文化方面也是，這個世界的文化是西方主導，但中華文明又是唯一沒有中斷的文明，有着頑強的生命力。當然，最主要的，還是取決於人，取決於體制，集中力量辦大事。

接下來，中美之間的日子肯定不好過，但美國也沒有能力輕輕鬆鬆把中國打趴下，所以就只能一直「纏鬥」下去。因為疫情的關係，目前整個世界政治實際上已經是一個混沌的狀態，充滿不確定性。