【01觀點.一地兩檢】西九總站「割地」 到底有何根據

撰文:香港01
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西九高鐵總站一地兩檢方案公布後,爭議點之一是為何會在香港境內,劃出一個內地司法管轄區,讓內地人員全面執法,有人更形容這個方案等同「割地」。然而,類似的安排其實說不上罕見,但港人對一地兩檢的憂心其來有自,當局必須用心聆聽、細心解釋,展現最大耐心與誠意釋除公眾疑慮。

一地兩檢解密,西九港鐵站管轄範圍大結構(01美術製圖)

司法區中有司法區 使館公約可借鏡

根據港府公布的一地兩檢方案,高鐵西九總站將會劃出部份樓層,讓內地人員全面執行內地法律。有人提出,《基本法》的附件清楚列明香港的地理界線,巨細無遺地列出香港特別行政區的界線坐標,因此認定《基本法》不容許在這個界線之內,存在另一個司法管轄區,但實際的情況是這樣嗎?

事實上,在香港土地上設立的外國領事館,就正正是在《基本法》所訂明的香港界線之上,劃出了一個又一個行使外國法律的區域,其依據是《維也納外交關係公約》,列明了各國的使館館舍不得受到侵犯,以通俗的語言說,就是當踏進別國領事館範圍,就等同踏進別國領土。

而在國際上,箇中顯例是維基解密創辦人阿桑奇,瑞典政府指控他觸犯性侵,向他發出逮捕令,但更嚴重的是美國政府指控他創辦的維基解密泄露大量機密文件,擬引渡阿桑奇到美國受審。然而,由於阿桑奇藏身於厄瓜多爾駐英國大使館,無論英國政府、瑞典政府,以至美國政府都受國際公約約束,除非阿桑奇自願離開,否則無論如何都不能闖進厄瓜多爾大使館將他拘捕。

倫敦市警察局表示,由於阿桑奇沒有在2012年6月29日向西敏行政法院報到,等於棄保潛逃,法院當時發出了通緝令,通緝令至今仍然生效,一旦阿桑奇離開厄瓜多爾駐倫敦大使館,便會拘捕他。(路透社)

駐港解放軍安排 有一定參考價值

至於另一個有參考價值的例子,是解放軍駐港部隊。按照《基本法》與《駐軍法》,軍事設施被劃設為軍事禁區,而駐港的軍人除了遵守香港法律,也受到內地的全國性法律約束。而《駐軍法》更列明,香港駐軍人員犯罪的案件由內地的軍事司法機關管轄,但案件如果涉及非駐軍人員,則有機會由香港法院及執法機關管轄。

習近平檢閱解放軍駐港部隊。(梁鵬威攝)

而當中更有一個協商機制,如果認為由對方管轄更為適宜,經雙方協商一致後,案件可以移交對方管轄。對於未來公布的一地兩檢最終方案,這個中港之間的協商機制,是否也有值得借鏡之處?

當然,也有人會質疑,西九高鐵站只是一個交通設施,既非使領館、也不是甚麼軍事重地,是否要將內地口岸完全劃成內地的司法管轄區呢?有論者參考美、加的一地兩檢方案,指美加兩國的邊境人員,只會局部執法,亦即是「ICQ」:出入境、清關及檢疫(Immigration, Customs and Quarantine)模式,並舉例說,假如有美國通緝犯在加方的一地兩檢關卡出現,美方人員亦不能將他拘捕,最多只能拒絕他進入美國國境。

乘坐「歐洲之星」列車的旅客也是有一地兩檢的安排,但英、法的刑事管轄權是以邊界來定,而非車廂。(視覺中國)

中港沒引渡協議 難實行美加模式

只是,這個例子忽略了一個極之重要的法律安排:引渡協議。上述美國通緝犯出現在加方一地兩檢關卡的例子,只是故事的上半部,而下半部的故事,將會是美方人員馬上通知加拿大當局,根據美加之間的引渡協議,尋求加方協助扣留這名美國通緝犯。因此,或許在加方美國口岸執勤的美國邊境人員,只能眼白白目送這名通緝犯離開美國口岸區,但在區外恭候的,將會是加方的執法人員,以至加拿大司法機關的引渡程序。

惟中港之間卻沒有引渡協議,由於兩地之間的法制不同,在可見的將來,相信都難以落實中港之間的引渡協議。如果按照一些論者所指,中港之間實施美加式的一地兩檢,而且高鐵列車亦按照其註冊地歸港方管轄,就會出現一個極大的法律漏洞:例如一個在內地犯下謀殺罪的通緝犯,只要逃上開往香港的列車,變相踏進了港方區域,不但內地公安不能將他拘捕,而由於中港之間沒有引渡協議,港方也沒有任何法理依據將他拘留,變成一個司法管轄上的極大缺口。

近八成的受訪市民認為中央駐港機構如中聯辦曾干預在港事務。(資料圖片/鄭子峰攝)

民疑其來有自 政府要用心解釋

雖然如此,部分港人仍對一地兩檢極感擔憂,甚至形容這是「割地」、「自閹」,一些人存在的負面觀感以至抗拒情緒,實有其客觀現實背景。

畢竟,一地兩檢所涉的法律問題極為複雜,特別是中港之間按照《基本法》20條,由中央授權香港租借西九內地口岸給內地的辦法,是一個相當「創新」的構思,社會各界仍要一些時間研究、消化,在中港矛盾仍然尖銳的當下,部分人自然會傾向先以較負面的眼光觀之;加上過往有一些內地對港事務機關的官員,過份理解《基本法》賦予中央的權力,由於這些官員自恃高高在上的傲慢態度,令港人對涉及中港互動的事宜,包括一地兩檢,產生在更大的疑問,擔心會侵蝕兩制。

因此,社會在討論一地兩檢議題時,固然不應簡單化地形容這個安排等同「割地」,但港府對此實在有更大責任,在推銷一地兩檢的時候,既要以一些實際、生活化的例子,以深入淺出的方法,向市民解釋當中的執行細節,為市民釋疑;但更要理解市民對此感到憂慮甚至排斥的原因,莫輕言批評社會「政治化」,甚至試圖在立法會硬闖,為香港徒添不必要的紛爭。