【稅制改革.觀點】稅基狹窄非致命 別藉此加重大眾稅賦

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「稅基狹窄定出亂子」成了香港政府官員的常用詞,但凡回應稅制的言論,官員也會強調香港稅基狹窄,要改革稅制,應付經濟不景和人口老化的財政開支,彷彿擴闊稅基不辯自明。政府更曾經大費周章,成立委員會檢討稅制。現實可是如此?香港稅基狹窄,但稅收足以應付財政需要,也不必然導致財政危機。即使經濟危機來臨,多加稅種徒令普羅大眾百上加斤。政府有必要改革稅制,但目標不應只為增加稅收,而是令稅制更公平公義。

香港稅務學會早前提出,政府應該參考外國經驗,引入商品及服務稅,以解決稅基狹窄的問題。(資料圖片/李澤彤攝)

稅種雖少 不必然導致公共財政風險

政府曾經在 2006 年展開稅制檢討,原因是稅基過於狹窄、過分依賴少數納稅人及物業相關收入,收入波動,人口老化,增加競爭力等支出會增加。政府提出開徵商品及服務稅,擴闊稅基,以保持稅收穩定。在民意反對下,政府放棄建議。直到今天,政府也沒有再徵收新稅,只是在現有稅種調整稅率稅階。政府成立了稅務政策組,包括研究擴闊稅基和增加收入

政府並非安於現狀,相反,官員經常警告港人,近年庫房充盈非必然,當年要檢討稅制的原因,到現在仍然適用。即使港人反對此刻添新稅,但不少仍同意政府說法,即稅基過於狹窄,只是未到時候改革稅制。然而,「01觀點」認為香港現在的稅制已滿足財政需要,不需要擴闊稅基。調整稅制,目標是公義分配社會財富,有助長遠規劃,培育新一代,並在逆境時避險。

財政司司長陳茂波表示,本港利得稅標準稅率仍然有競爭力,暫時不需要調整。(資料圖片/李澤彤攝))

香港稅種少是事實。與經濟合作發展組織成員比較,香港缺少商品及服務稅、資產增值稅、遺產稅、社會保險費等。政府依賴利得稅、印花稅、薪俸稅和地價為收入來源。前三者佔了 2006-07 至 2016-17 年度約五成政府收入。同期地價收入則通常佔一至兩成多。

無可否認,這幾項主要收入,極受經濟周期影響。在經濟轉差時,它們佔整體收入的比例下滑。觀乎過去二十年,在 1999-2000 年度,利得稅只佔政府整體收入 16%,較 2015-16年度的 31% 少近一半。經濟轉差,打擊樓市,拖累印花稅和地價收入,前者佔政府收入比例最低時僅得 4%,後者更只得 3%。幾項主要稅項之中,利得稅和薪俸稅比較穩定,分別維持兩成多及一成左右。

按此思路,印花稅和地價收入看來波動,為何反對擴闊稅基,穩定收入來源?

圖為特區政府主要收入分布。2017-18年度為修訂預算,2018-19年度為預算。(資料來源:財經事務及庫務局庫務科之財預數據集)

政府本有能力減少波動收入 中期預測亦見平穩

首先,地價收入波動不能全歸咎於外在因素,政府也是幫凶,而政府本有能力穩定這筆收入。上文提及地價收入,主要來自賣地和補地價。在 1998年,政府為了挽救樓市,停賣土地九個月。在 1999年,政府取消定期公開拍賣,改為發展商勾地,避免拍賣失敗而進一步打擊樓市,直至 2013 年才取消。在經濟不景時,勾地制度有一定存在理由,但政府沒有在經濟復蘇後調整政策,按序推出地皮招標,充實地價收入。

過去地價收入波動,將來的情形又會如何?政府的預測是,至少未來五年平穩。官員們如果相信自己的預測就不應再宣稱地價收入波動。在本年財政預算案,財政司司長陳茂波預測未來五年的地價收入,以過往十年地價收入佔本地生產總值的平均水平(即 3.6%)計算,而政府預測的本地生產總值,每年有約 5% 增長,表示地價收入增加有期,非忽高忽低。再者,此推算也較前任財政司曾俊華樂觀,後者假設收入佔本地生產總值的 2.7%,即過去 30 年的平均數,似乎要修正勾地制度的例外狀況。

既然地價收入的中期預測仍然穩定,收入波動一說則是錯誤。收入也許有多有少,但總體上升,其他稅種亦然。即使不增加新稅,單靠現時稅種和稅收,政府也能支撐公共開支,那就沒有理由開徵新稅。稅種少不必然出現財政危機。

退後一萬步,即使經濟突然走下坡,政府如果繼續推出地皮及補地價,每年二、三百億元土地收入非遙不可及,加上歷年財政儲備,足以支撐公共財政相當時間。如果經濟平穩發展,四、五百億元不成問題,而這筆金額已佔政府收入一成。

「01觀點」多次批評政府高地價政策,因為這政策最終導致小市民負擔高樓價和房租。政府要擺脫倚重土地樓房的公共財政。縱然如此,調整政策需要時間,在檢討之際,政府可同時確立地價收入為中短期財政來源。

目前賣地屬政府收入的一大重要來源。(資料圖片)

徵銷售稅 猶如殺雞取卵

那麼,香港應維持稅制原封不動麼?非也。經濟順景時,開徵如商品及服務稅的項目,對經濟收入幫助有限,在經濟轉弱時,開源節流無可厚非,但對象不應是依賴工作生活的普羅大眾。再者,當年香港討論引入商品及服務稅時,提出會酌量調低薪俸稅或利得稅。一加一減下,高收入人士和企業的實際影響減少,但中底層市民則平白在購買必需品時多了賦稅。政府絕不能為增加收入,壓榨市民。

要改革稅制,更可取的辦法,是向最高收入的個人及企業徵收更多稅款,提升庫房收入,不需向中產和基層開刀。改動稅制的目標不只是穩定和增加收入,而是更根本的分配正義。



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