【台灣斷交】民間外交難解孤立 外交休兵制衡困局

撰文:評論編輯室
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日前(5月1日),中美洲小國多明尼加共和國,在毫無預警下宣布與台灣斷交,結束長達77年的外交關係,並迅速轉投中國懷抱。雖然台灣外交部已發出聲明,指多明尼加「屈服」予中國提供的「金援誘迫」,並停止兩國的雙邊合作和援助計劃。但對台灣而言,接二連三的「斷交潮」看來仍未有完結一天。
在兩岸綜合國力此消彼長下,2000年起已有13個邦交國與台斷交,令台灣在國際舞台的盟友和活動空間愈縮愈少。連同多明尼加和去年6月跟台灣斷交的巴拿馬,目前台灣在拉丁美洲的邦交國只剩下薩爾瓦多、海地、尼加拉瓜、洪都拉斯和巴拉圭等十國(全球只剩下19個邦交國)。當前台灣外交孤立的狀況,是國際現實政治的最佳寫照。從另一角度而言,台灣被斷交亦是象徵意義大於實質,但現實政治的無情,可能是台灣重塑外交方針的契機。

早前(5月1日),中美洲國家多明尼加與中國大陸正式建立外交關係,並宣布跟台灣斷交。(視覺中國)

斷交潮是現實政治使然 邦交純屬象徵意義

自1949年分治後,兩岸與邦交國的關係,基本上都是由政治因素所決定的零和遊戲。自1971年10月聯合國表決通過第2758號決議(即恢復中華人民共和國在聯合國組織中的合法權利問題的決議),加上前美國總統尼克遜(Richard Nixon)與中國建交,聯手制衡蘇聯,台灣的邦交國便減少至1978年僅22國(1969年達70個國家)。

平情而論,國際政治一向利益掛帥,即使中國沒有主動提供「金援誘迫」,小國亦深諳生存之道,向大國靠攏,情況一如馬英九主政時的「外交休兵」期。「外交休兵」(或稱活路外交)是馬英九時期的外交主軸,務實地不擴展邦交國及避免觸及一個「中國原則」,以換取台灣的「國際空間」。中國則以「相對友善」的態度,來回應叩門之國。不過即使是外交休兵時期,台灣的邦交國洪都拉斯和危地馬拉,亦曾於2013年派外長訪華,望與中方互設商務辦,拉動經貿關係,惟中方因外交休兵,避免表態。但此事亦反映出外交場上,小國的經濟利益的確是凌駕於邦交情義之上。

1972年,中美打破冷戰敵對關係,美國總統尼克遜抵華訪問,會晤中國領導人毛澤東。(視覺中國)

不過,就目前兩岸情勢而言,儘管邦交國可在外交場合給予台灣仗義支持,惟實質作用存疑。觀乎台灣現時僅有的邦交國,除了梵蒂岡外,只有巴拉圭算作較有區域影響力,其他多是加勒比海和太平洋島國,而其經濟實力,對台灣的經濟建設並無明顯幫助(如台灣與多明尼加的雙邊貿易在2017年僅約兩億美元),更反過來需要台灣提供援助,來維持邦交關係,故構成財政上的負擔。

更重要是,不論未來台灣是要走獨立、保持現狀,甚或統一,邦交國的重要性僅聊勝於無。除了經濟議題,邦交國最大作用是承認和鞏固一國主權獨立的地位,但中國在過去30年的世界影響力日增,即使台灣宣告獨立,相信絕大多數台灣的邦交國亦不願開罪中國,為台灣背書。再者,世界其他「實然主權國家」(de facto state),如北塞浦路斯(Northern Cyprus)、索馬利蘭(Somaliland)和德涅斯特河沿岸(Transnistria)等「國家」,在外交孤立下仍然「運作正常」。只要斷交不影響政府運作和民眾生活,邦交之約某程度上僅是一紙象徵。

蔡英文去年6月曾訪問巴拿馬,並與總統胡安‧瓦雷拉會面。豈料不久後巴拿馬便宣布與台灣斷交。 (台灣總統府)

斷交潮未止 如何在現實政治下狹路逢生

自蔡英文於2016年執政至今,聖多美普林西比、巴拿馬和多明尼加先後宣布斷交,令台灣在國際上愈趨孤立。回顧其他邦交國的政策走向,在現實政治的考量下,相信多明尼加不會是最後一個離異之邦,問題只在於中國會否加快邊緣化台灣,以回應蔡英文對兩岸問題的含糊立場。早在陳水扁年代,台灣欲爭取成世界衛生組織會員國,奈何部分邦交國,如尼加拉瓜、馬紹爾群島和海地,在投票時不是棄權就是缺席,離心已見,早令雙邊關係亮起紅燈。換言之,在兩岸國力此消彼長的情況下,眾國轉投中方懷抱,實際上只是時間和中方是否意願接納的問題。

歸根究柢,自民進黨重新掌權,及中國在拉美地區所施加的壓力和立場轉變,「斷交潮」是中國回應蔡英文在「一中問題」不願放話和堅持台灣主體地位的結果。目前蔡英文面對的外交壓力和困境,至少有三條道路可走。第一,是推動「民間外交」,透過民間層面推動對外事務(如學術、文化交流),提升台灣軟實力的知名度,令邦交國民眾產生好感,惟運用軟實力只能換取時間,因硬實力不足,台灣未能真正解決外交孤立;第二,仿效瑞士走「中立」路線。目前,台灣學術界對此說法已有前沿討論。雖說定位為中立國可提升國際聲譽,但在現實政治的局限下,台灣已難讓國際接納充當調解員一職。故即使自稱中立,亦難在國際舞台上發揮所長,名不副實。

2016年 3月17日,中國外交部長王毅與岡比亞外長蓋伊在北京簽署《中華人民共和國和岡比亞伊斯蘭共和國關於恢復外交關係的聯合公報》,兩國自當日起恢復大使級外交關係。

第三,是重用「外交休兵」的策略。雖然在馬英九任期內,台灣在外交上經歷兩次重大挫敗:一是於2012年倫敦奧運,中華民國國旗在毫無預警下,被撤換成代表團會旗;二是世衛組織秘書處發出的秘密信函中,將台灣在定位為「中國的一省」,令部分民眾質疑外交休兵的有效性。但反過來看,在馬英九任期內,「僅有」西非小國岡比亞與台斷交(不過在時間上,此舉應予解讀為中方向蔡英文就任總統前發出的警示),而台灣則可換取幾年外交冷靜期,專注發展經濟和處理迫切的民生議題。

不過台灣未來如何走向,還須看民進黨如何看待和判斷「邦交國的用處」這個命題。