【合作社房屋.二】可一不可再?香港的另類房屋發展秘史

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合作社房屋曾「造訪」過香港這片彈丸之地嗎?其實,合作社房屋的確在本地房屋發展史上留下足跡,惟卻只能充作「小眾」,在特定的政經狀況下為少數社群提供可負擔住屋。當中較具規模,且較為大眾所知的,就是在二十世紀戰後橫空出世的公務員合作社建屋。正因為公務員建屋合作社式微,有論者認為合作社建屋模式未必能夠在時下香港重演。到底如此判斷是否對確?重新閱讀本地的合作社房屋歷史,有助我們一探究竟。

倡合作社建屋作福利 殖民政府「賣大包」

公務員合作社建屋緣起於1950年代。在戰後,頹垣敗瓦的香港陷入嚴重的房屋荒,無數市民須蝸居於板間房、寮屋等差劣住屋,即使對收入較穩定的公務員來說,仍然一屋難求。殖民政府會為外籍公務員提供完善的房屋福利, 如提供政府員工宿舍及房屋津貼等,相反,本地公務員只能獨自應付其房屋需要,如此差異對待當然惹來龐大的不滿。加上,在戰後的公務員系統內,已有更多的本地華人出任中高層職位,惟仍未獲與其外藉同事同等的福利,進一步加劇了本地公務員的憤怒。

現存的公務員合作社房屋例子(黃寶瑩攝)

為平息不滿,與及提昇整體公務員的士氣,殖民政府開始考慮提供房屋福利予港藉公務員,經多輪商議後,決定採用合作社建屋的方式,予港藉公務員自行結社,向政府申請折扣土地與低息貸款,然後自行聘請建築商設計及興建房屋。有關合作社建屋的建議,原由當時為研究戰後房屋問題所設立的房屋委員會提出,本來希望以此方法為社會的低下階層提供可負擔住屋,惟最後演化成只限公務員的「福利」。

無論如何,即使以今天的眼光來看,公務員合作社建屋所獲的協助、以及所建成房屋的「性價比」,均堪稱極吸引。基本上,政府規定合作社須由至少十個具退休金資格(pensionable)的本地公務員參與;並以半價(及後為三分之一)提供不同土地,供合作社選擇;同時以3.5%的年息提供建屋貸款,攤分20年償還。雖然建成的房屋在償還整筆貸款前不能轉讓,而且只可供公務員及其家屬居住,但會員的居住權始終受保一生。

試舉一例。政府歷史檔案顯示,有一個由16位民航處職員組成的合作社,於1953年向政府提交建屋申請計劃,擬於何文田巴富街或九龍公主道(前稱楠道)興建兩棟四層高的住宅大廈,共設八個面積為1,048平方呎的單位。考慮到當時地價、平整土地及建築成本,合作社預期每位會員須向政府貸款$17,304元,再加上每年償還年息、邀交差餉、地租及物業稅、維修費等支出,每位會員每月須付$186元。值得一提的是,當時該合作社均為政府中級及以上的員工,平均月薪為$1,031元,每月房屋開支僅佔收入的18%。然而,月供不足人工五分之一,即可居住市區千呎單位,教今天月供數萬、蝸居於納米樓的樓奴情何以堪?

公僕合作社的殞落 死因只為欠效率

在如此「賣大包」的情況下,自然吸引不少公務員躍躍欲試。殖民政府隨即發現合作社式建屋出現不少問題。第一,公務員合作社建屋計劃所涉的公帑愈見龐大。雖說在理論上,合作社建屋的成本全由社員負責,但政府一時須支出的貸款金額仍然巨大;第二,以合作社建屋的方式作房屋福利漸失效率。一方面,在1950、60年代以降,本港房地產業急速發展,廉價撥地作合作社房屋已被視為對賣地收入的一大損失。加上建築物條例不斷放寬建築物的高度及地積比,當時合作社的建屋規模被視為浪費土地資源。

因此,自1960年代起,殖民政府遂以其他方法,尤其以提供廉租屋(即後期的公營租賃房屋)單位,取代公務員合作社建屋作為本地公務員的房屋福利,公務員合作社房屋計劃終告停止,最後的合作社房屋項目也於1970年末完成。因此,香港只設立了共238個公務員建屋合作社,提供過5,000單位予本地公務員家庭居住。

 

合作社建屋難舊曲重彈?

公務員合作社建屋固然為特定時空下的產物,其政策上的「失敗」亦值得後人深思,但是,這段歷史同樣反映合作社建屋的可取之處。其中最關重要的是,公務員合作社建屋已充分證明,西方的第三條路曾於本地處境應用,成功為市民提供可負擔且具質素的房屋,並由他們自行負擔房屋開支。與現時的公營房屋比較,合作社房屋無須像公、居屋般需要政府在財政上作出主要承擔。同時,以眼下特區政府的財力,絕對能夠應付合作社的貸款。因此,合作社建屋絕非毫不可行。

其實,除財政上的考慮,有論者認為港人缺乏終身居住權及共同管治房屋環境等概念,將不利推行合作社房屋。首先,必須要指出,大眾從前也沒有房產投資的概念,在「七十二家房客」的年代,有誰曾預料過自己能購買物業,並藉此獲利?概念的建立乃是由社會風氣所致。放觀眼下,住屋不再為大眾所能負擔,市民必須「硬食」房產高度商品化的惡果,市民「置業大過天」的想法,亦可能只出現於走投無路的情況下。若設立公私以外的另類選擇,要公眾接受與投資割裂的終身居住權,相信只是時間問題。

另外,即如西方的合作社建屋,入住居民亦會出現對共同管理居所一竅不通的情況。處理方法亦相對簡單,即如上回所提到,瑞典的龍頭合作社HSB與 Riksbyggen會提供支援意見予小型合作社,就屋宇管理上提供不同的協助。若政府向外國「取經」,設立官辦、或資助民間團體設立中央的合作社管理顧問機構,相信能加強市民對合作社建屋的信心。

房屋供應的第三條路 還須走多遠?

本回探討了公務員合作社建屋的興敗,再次梳理這段由本地政府牽頭、提供公私以外的可負擔房屋、保障市民居住權的房屋發展史。合作社房屋的實踐雖有缺失之處,但仍不足以叫人放棄探討於本港設立第三條路的可能性。下回將把焦點拉回此時此刻,繼續討論如何在眼下香港,嘗試建構能保障市民住屋權的房屋選擇。

 



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