【瑞典模式】公共交通劃一收費 連票價也有政治問責?

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本港經濟活動主要集中在九龍和港島,不少「新界牛」每天花上一小時乘車跨區工作已是司空見慣。撇除長途車程的時間成本,本港各種公共交通工具的收費,基本上都是按距離釐定,即是車程與車資成正比。按本港的18區收入中位數統計,不難想像,居住地點較近經濟中心的地區,如中西區、灣仔、沙田、東區等,皆在統計中名列前茅;而屯門、元朗、北區等新市鎮則位列中、下游位置。對不少人來說,跨區就業的車費開支沉重,猶如「懲罰」部分較低收入的新界居民,更有拉闊本港貧富差距之嫌。

試想像,如果我們能以單一月票,不分長短途收費,供人自由選擇乘搭地鐵或巴士上班,情況又會是怎樣?事實上,瑞典首都斯德哥爾摩自今年一月初起,所有陸上的公共交通都取消了分區車費,改按時間計價。這意味着無論車程的長度,車費都是相同價格。雖然營運公司認為是次票務調整是為了使乘客轉乘更容易,但實際上亦可減輕偏遠地區居民的交通開支,避免貧富差距惡化。

(此乃瑞典模式專題報道之一,文末可看相關報道及專訪影片)

瑞典首都斯德哥爾摩自今年一月初起,所有陸上的公共交通都取消了分區車費,改以時間計價(余俊亮攝)。

省政府辦「有限公司」 牟利之餘又可兼顧社會責任?

自1980年代末起,瑞典政府已下放區域公共交通服務的責任到地方政府。20個省份中,每個省議會內,皆有各自的公共交通管理局(Public Transport Authority,PTA)。多數情況下,PTA是由省議會和市政府共同擁有,而提供運輸服務的費用,則來自票務收入和地方稅收。然而,PTA通常不會直接營運公交,而是協助省議會從政治、社會、經濟等考量,制定補貼政策、設定票價及監管服務等。為提高公共交通的營運效益和管理質素,省議會於1990年開始,對公共服務進行反壟斷審查,其主要想法和理據是:私人運營商較有效率地執行日常運作,而PTA則可負責融資、規劃、協調運輸系統和基礎設施。整體而言,瑞典的交通工具可分為公共採購(專營權制度)(Procured)和融資,及通過私人企業提供服務兩種。

斯德哥爾摩的PTA —— 斯德哥爾摩交通公司(Storstockholms Lokaltrafik AB,簡稱為SL),是由省議會全資擁有。而自1967年1月起,該省的公共運輸在省議會監督下,合併成為單一公司。簡言之,SL主要是負責大斯德哥爾摩地區的公共運輸服務,由地鐵、輕軌、巴士、郊區電車(Commuter Trains)、渡輪等公司聯合組成。值得一提的是,全長100多公里的地鐵系統,現時全線以專營權方式,交給港鐵旗下的MTR斯德哥爾摩有限公司 (MTR Stockholms AB) 營運。在票價方面,由SL所經營的公交,每小時劃一票價為44克朗(SEK)。除此之外,SL還有出售各種「時段票」,包括24小時票、72小時票、周票、季票、半年票和年票,持有這類時段票即意味着在指定時段內,無限次乘搭SL的交通工具,而老人和兒童亦有半價優惠。

自1980年代末起,瑞典政府已下放區域公共交通服務的責任到地方政府(余俊亮攝)。

交通服務也有問責機制 票價亦是政治決定 

誠如上述所指,SL實為省議會旗下的「公司」,因此其商業決定亦不乏政治考量。由於該城的公共交通營運資金來自地方稅收和票務收入,省議會須負起管理財務之責,確保資源分配得宜,以滿足乘客的期望和需求,而有關公共交通的重大決定,包括票價安排,都是由省議會的民選議員所決定(每四年選舉一次)。省議會會就未來鐵路的需求、發展和投資金額,審視票價調整的空間。在2016年當局因開拓鐵路網而上調票價前,SL的票價已經有六年來沒有調整。換言之,如果選民認為SL的票價漲幅過快,或對服務經常脫班、延遲等有所不滿,理論上亦可以透過選舉,以選票來「懲罰」有違民意的議員,間接驅使他們問責,重視民意,以提升服務質素。

SL實為省議會旗下的「公司」,因此其商業決定亦不乏政治考量(余俊亮攝)。

對比兩地,雖說斯德哥爾摩與本港的交通系統不盡相同,前者為省議會所屬有,須負起社會責任,後者是上市公司,主要向股東交代,但瑞典的交通系統背後的理念,仍有不少可取之處,值得參考。斯德哥爾摩的時段票,不但令郊區居民到市區工作的成本大減,拉近城鄉收入差距,同時亦可讓乘客按其喜好、路面情況、目的地等,自由地選擇或轉乘最合適的交通工具,分流乘客,平衡各類公交的載客量。 

雖然,斯德哥爾摩的運輸亦有系統老化、設施殘舊等問題,但值得強調的是政府對大眾運輸的思維。自二戰後,社會民主黨推行全民福利政策,負起不少民生服務、諸如醫療、養老、交通的主要服務提供者。直至上世紀80年代,受新自由主義的思潮影響,當局在審視私有化過程中,並沒有將所有責任全部推到市場,以追求更具效率的資源配置。反而,誠如上述交通一例,當局在引入市場機制時,仍保留對私營企業作出干預的能力,以確保公共服務私有化後,弱勢社群不會因為服務價格飛漲,而被剝奪了公共服務的使用權。

省議會會就未來鐵路的需求、發展和投資金額,審視票價調整的空間(余俊亮攝)。

誠如《香港01》多次提及,公共交通服務不僅是一般商品,而是廣大市民賴以維生的必需品,內裡有其公共價值,不可忽視。不論是港鐵或是載通,其上市公司的地位以追求利潤極大化為本位,故要求上市公司負起部分社會責任,可謂緣木求魚。從斯德哥爾摩一例可見,政府主導重大交通政策的走向,確實可以平衡各方利益,既不使服務營運商虧本,又不會犧牲小市民的利益,值得本港參考。

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