《移民契約》成燙手山芋 考驗政治領袖的視野高度

撰文:評論編輯室
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最近,聯合國《移民問題全球契約》在多國引起爭議,更直接令比利時首相提出辭職。移民問題理應是所有人均欲改善的,為何弄得如此?
聯合國在今年年中通過《移民問題全球契約》文本後,164個國家上周在摩洛哥聯合國移民大會正式簽署。然而,美國、意大利、澳洲等國家卻拒絕加入。比利時國內亦有政黨反對,令欲一意孤行、簽署契約的比利時首相失去國會支持,乾脆提出辭職。這份契約,無疑已成為燙手山芋。

聯合國在摩洛哥馬拉喀什舉行移民大會,164個國家在12月10日至11日簽署《移民問題全球公約》。(美聯社)

移民契約提23點目標

要明白這份移民契約,首先要知道大背景。目前國際社會對難民的處理方法和權利有一致共識,即各國政府有義務接收難民。然而,難民指那些在原居地受迫害甚或有生命危險的人,歐洲難民潮、中美洲難民潮中不少人都在嚴格定義上稱不上「難民」,而是「移民」。對於這類人,國際社會未有框架保障他們的權益。

早幾年,中東政局動蕩,引發多人北上歐洲申請成為難民,聯合國由此蘊釀新機制應對問題。經數年磋商,他們達成這份《移民問題全球契約》(GCM),提出多點原則和目標,邀請各國政府簽署加入。

《移民問題全球契約》23點目標舉隅:

- 盡量減少迫使人們離開原籍國的不利肇因和結構性因素
- 確保所有移民都有合法身份證明和適當證件
- 加強正常移民途徑的可用性和靈活性
- 以綜合、安全和協調方式管理邊境

比利時首相米歇爾堅持簽署《移民問題全球契約》,引發大批民眾上街示威,與警方發生衝突。(美聯社)

移民的人權論爭

這份契約看來合乎政治和道德理念,為甚麼多個國家卻不願簽署?第一,移民的權利是否基本人權,是大有爭議的。有論者認為,人的出生地純屬偶然,所以他們應該有權利到其他國家發展,並得當地政府保障他們享有基本權利;但反對者則認為,每個國家都有權利劃定他們的群體範圍,保存文化及傳統,不可能完全對外開放。後者傾向反對這份契約,以人權的進路去應對移民問題。

當然,他們不一定全面反對這份移民契約,例如其中一個目標,即「盡量減少迫使人們離開原籍國的不利肇因和結構性因素」,他們自會支持。美國特朗普政府亦強調,要做的是促進非洲、中南美洲等地區的發展,讓當地人沒有出走的必要。

米歇爾原是律師,在2014年10月籌組中間偏右政府,成位比利時最年輕首相。(美聯社)

沒有法律約束力的契約

第二,《移民問題全球契約》的支持者認為,這份契約並沒有法律約束力,即締約國不會因為政策「違規」而有法律後果,所以各國政府應該簽署,展示他們的政治和道德立場。然而,反對者認為國際公法並非那麼黑白分明,例如存在習慣法和軟法,移民契約將來或逐漸獲得認可而成為國際法。

毋庸置疑,移民問題涉及各國政策和經濟能力,未必適合以人權法的進路來應對。然而,各國政府亦不得不同意,全球化世代的人口流動頻繁,欲移居更好的國家發展本屬人之常情,故各國政府須跳出國家本位,攜手商定移民處理原則及機制。《移民問題全球契約》這份政治承諾,正是值得支持的新嘗試。再者,簽署這份文件的同時,亦可促進發展中國家的生活水平,緩減人民出走的推因素,兩者不是非此即彼的選項,不見得有足夠理由只能二擇其一。

或許,不少拒絕簽署的政府,其實都是基於政治考慮。他們明知這份契約沒有法律約束力,但怕流失右翼選票,繼而在下次選舉失利,因此不支持這份聯合國契約。比利時首相米歇爾(Charles Michel)遭遇不信任動議,與其說是因為移民契約,倒不如看成其他政黨伺機發難,拉開明年國會選戰的帷幕。

塞浦路斯位於歐洲南端,不少中東難民經水路來到這裏。在一堵牆上,可見支持開放政策的字句。(美聯社)

向來接受難民的德國總理默克爾,除了力挺《移民問題全球公約》之外,亦發動文宣攻勢,向民眾解釋這份文件的性質及意義,圖爭取右翼選民的體諒和認同。先不論效果如何,這種做法值得鼓勵。在全球化時代的政治領袖,視野必須超越國家本位,而同時掌握及適當引導社會民情。如何應對移民問題,正是映照出政客面目的鏡子。