競爭法必須「加辣」 還競委會應有權力

最後更新日期:

社會不少人同意,競爭事務委員會打擊市場壟斷的成績欠理想,由油價到超市零售均可見一斑。但正如競委會主席胡紅玉所言,問題並非他們沒心,而是《競爭條例》的局限。

這條條例行之三年,進入檢討階段。商務及經濟發展局是時候回應競委會的訴求,為《競爭條例》加辣,改善市場競爭環境及保障消費者權益。

當英國第二大超市Sainsbury's去年宣布,將併購第三大超市Asda時,很多人已知道事情不會順利。一如所料,競爭和市場管理局(CMA)調查併購會否造成市場壟斷,損害消費者權益;原本佔據市場龍頭位置的Tesco亦向當局發功,力陳這宗併購的潛在問題。

環顧世界各地,英國、美國、新加坡的反壟斷部門都為併購把關。若併購金額或企業市場佔有率達到一定規模,涉及企業即使達成協議,這宗交易也要經當局審批,檢視會否阻礙市場競爭,損害民眾利益。

2015年,競委會主席胡紅玉及時任通訊局主席何沛謙達成備忘錄,共同規管電訊壟斷問題。(資料圖片)

只規管電訊合併 專家:完全講不通

香港2012年通過《競爭條例》前,考慮過是否要引入相似的機制。當局曾援引意見指出,香港市場規模較小,可能會出現「自然壟斷」來達至經濟學上的「規模經濟效益」,未必適宜規管。未知原因是否如此,條例最終沒有賦予競委會把關併購的權力。目前唯一受規管的電訊業併購,原本亦有《電訊條例》把關,只是後來權力過渡至《競爭條例》,由合併守則規管。

當年的競爭條例草案工作小組主席、現任香港大學法律系副教授鄭建韓曾向《香港01》大表反對。「為何只有電訊業才受合併條例監管?完全沒有理由。不論法律理據上或是經濟學上是完全講不通的。」

再者,與香港市場規模相似的新加坡,同樣有併購審批的法定程序,合併企業的市場佔有率達一定規模,交易就要經政府審批。商務及經濟發展局有何理據,不在《競爭條例》引入併購規管?草擬條例時,當局曾謂「數年後檢討《條例草案》的成效時,可能將合併管制擴大至跨行業規管」,目前行之三年有多,相信商經局亦是時候「找數」。

競委會行政總裁冼博崙原本任職美國司法部,執掌反壟斷局,相信他深明香港《競爭條例》的不足。(hkcompex.org)

應修例讓受害人興訟

競委會主席胡紅玉周二(1月15日)表示,正與當局檢討條文,除了合併規管外,還會考慮是否容許個人提出訴訟。目前《競爭條例》只賦予競委會調查壟斷行為,卻不許個別人士提出訴求;除非競委會已確認案件成立,受害人才可提出後續訴訟,申索補償。箇中局限,顯然而見。

反對私人興訟的常見原因,是減少濫告。然而,一來入稟者要考慮舉證難度、勝算等問題,並不一定會「為告而告」;第二,濫告並不代表企業會動輒得咎,仲裁機構總得檢視證據;第三,歐洲的競爭條例雖然容許私人入稟,但私人興訟的數量始終不多,案件通常由監管當局提出。由此可見,反對私人興訟的說法,未必站得住腳。在今次檢討條例之時,商經局若要再次攔阻引入機制,必須拿出經得起考驗的論證。

2017年競委會的燃油市場研究報告建議不獲政府接納,可謂主席胡紅玉的一大挫敗。(資料圖片/魯嘉裕攝)

欠的是權力還是能力?

另一個值得檢討的,是競委會的調查權力或能力。胡紅玉指出,在部分情況之下,競委會沒有強制搜證的能力,例如無辦法下令油公司交出油價折扣等商業資料。翻看《競爭條例》,競委會須有合理原因懷疑對方可能已違反競爭守則,方能強制交出指定文件。這或許形成「catch-22」悖論:要取得文件才能有懷疑的理據,但要有懷疑的理據才能取得文件。

胡紅玉甚至指出,這會影響「寬待協議」的效果。正如各地的反壟斷法,香港的《競爭條例》同樣允許合謀者自首,供出資料換取免責,但胡紅玉早前接受《香港01》專訪時表示,由於競委會的調查對他們不構成威脅,所以他們亦沒有動機要自首換取寬待。

參看外界例子,例如英國的競爭和市場管理局在調查初段,同樣沒有權力強制對象交出文件,直至他們立案後,方能強制對方合作。英國或其他地區的監管部門,有否遇到與競委會類近的難題?商經局在與競委會檢討條例時,須研究問題的真正成因。若可透過修例來完善調查權力,則應從善如流;若問題不在權力而在能力,當局亦應考慮擴充競委會的編制,令他們有足夠能力應付調查工作。

競委會雖然要調查案件,肩負市場公平競爭的責任,職員人數及撥款卻似乎不足。在2017/18年度,競委會的人手才由49人增至55人,比起平機會的97人或私隱專員公署的75人,都相形見絀。在同一個年度,競委會的撥款為8,000萬,與私隱專員公署相若,但遠低於平機會的數目。

邱騰華執掌商務及經濟發展局,對於《競爭條例》的修訂以至競委會的職權,他都有很大話語權。(資料圖片/林若勤攝)

香港需要的不是向商家傾斜的「便利營商環境」,而是同時兼顧消費者權益的「健康營商環境」。就此,競委會任重道遠。在當年立法之時,《競爭條例》及競委會已經被大打折扣。現時商經局到期檢討《競爭條例》,實應同時檢討競委會的工作範圍,在人手編制及撥款方面為之充權。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。