重塑選舉正義:選區劃界與選舉制度改革芻議

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四年一度的立法會選舉將於明年九月舉行。消息指政府將於本周內就明年換屆選舉的地方選區分界啟動諮詢,不過當局傾向維持原有五個地方選區以及其議席數目不變。然而香港島、九龍西、九龍東、新界西、新界東五大選區人口分布長期不均,尤其新界西選民人口已突破110萬,人口若繼續膨脹則可能需增至十個議席,要維持選區分布不變,根本不合邏輯,長遠勢必削弱選舉的公平公正性。

香港立法機關自1991年首次引入地區直選以來,分別採用過三種選舉模式。1991年採用的是單選區雙議席制,以簡單多數決的全票制,即每人有可投兩票而最多票的兩名候選人則當選。此制度承襲自區議會選舉中選民一票投保守派、一票投民主派的經驗,希望此可達至立法局內的勢力平衡。然而八九民運捲起的民主浪潮,令民主派迅速崛起。新成立的港同盟以犁庭掃穴之勢,聯同匯點一舉拿下18席中之14席,連同馮檢基和劉慧卿,民主派總共囊括了16席。

1991年立法局選舉,港同盟傾巢而出,陳偉業(右二)與李永達雙雙贏出新界南選區。(陳偉業提供)

英國殖民地政府在1995年選舉便跟隨西敏寺,引入了最簡單的單議席單票制。民主派仍然能夠大勝,於20席中拿下了16席,連民協初出茅廬的「老虎仔」廖成利,都可在九龍中選區擊敗民建聯主席曾鈺成。為了遏制民主派力量,臨時立法會在九七後引入了黑爾數額(Hare quota)的最大餘額法比例代表制,令小黨若取得足夠比例,都可以取得議席,被視為對單對單對決吃虧的民建聯有利。以九七後的第一屆立法會選舉,民建聯果真能憑其當區不過50%的選票,在五大選區中皆能取一席。

如此五大選區的比例代表制,一直運行至今。然而在九七以來已有20餘年,新界的新市鎮發展及人口分布已有翻天覆地的改變。1998年的第一屆選舉,人口最少的九龍西跟人口最多的新界西,議席上僅有兩席差距。然而時至今天,新界西選民人口已經突破110萬大關,比起48.7萬九龍西相差超過一倍。而且早有議員批評,新界西幅員甚廣,單單一個議員根本不能覆蓋由南丫島至天水圍的居民需要,相比起九龍西的立法會議員工作負擔相距甚遠,難言公平。

而且選區愈大,議席愈多,當選門檻必然愈來愈低。以上屆選舉為例,何君堯僅得35,657票,得票率不及6%,距離得票最多的朱凱廸84,121票相距超過一倍,卻同樣只能得到一席,何言公平?亦有分析認為,一旦新界西人口繼續膨脹而再要增至十席,新界西最後一席隨時未能獲總選票的3%也能當選,意味當選者或不能取回選舉保證金,更會令人質疑當選者的代表性。

若從現時議席最多的新界西及新界東劃出一個包括北區、元朗區、大埔區的新界北新選區,新界北、東、西將各有六席、五席、七席,將與其餘三個選區,香港島的六席、九龍西的六席、九龍東的五席相若。而若把本屬新界西的南丫島及蒲台劃入香港島、現屬大埔區的西貢北留在新界東,也會令選區劃分更合邏輯。

種種問題顯示現時的選舉制度必須調整,而最直接便是從選舉劃界着手。若從現時議席最多的新界西及新界東劃出一個包括北區、元朗區、大埔區的新界北新選區,新界北將會有123萬人口,跟新界東的112萬、新界西的148萬相若。如按現時地區直選35席的數目不變,新界北、東、西將各有六席、五席、七席,將與其餘三個選區,香港島的六席、九龍西的六席、九龍東的五席相若,各個選區的人口及議席分布將更為平均。而若把本屬新界西的南丫島及蒲台劃入香港島、現屬大埔區的西貢北留在新界東,也會令選區劃分更合邏輯。

不過一旦新界兩個選區劃出新選區,勢將不利目前於兩個選區各有兩個議席的民建聯,因此其也成為改革選舉制度的最大阻力。然而在今天的比例代表制下選區過大的問題,也造就了小黨以僅僅幾個百分點的選票晉身議會,不僅令議會進一步碎片化,亦助長激進勢力的冒起。以去屆而言,青年新政游蕙楨僅以兩萬票便能當選,令港獨勢力首度進入立法會,最終鬧出了宣誓鬧劇。

其實現行黑爾數額的計算方法將總有效票數除以議席數目,只要有關候選人或候選名單每取得「數額」一倍的票數,便能獲分配一個議席,如此某一政黨若想在一張名單上取得兩席,必須先得到該「數額」,然後再計算其餘票,遠不如分拆名單直接以餘票計算划算。本來臨時立法會當年採用黑爾數額,是要鼓勵分拆名單,製造碎片化,以分化當年所向披靡的民主陣營。[1] 不過今天雖然分化民主派的目的已經達成,卻不幸變相鼓勵激進小黨興起,最終令港獨勢力進入議會,要人大主動釋法DQ梁游兩人,社會經受強烈震盪,法治蒙受陰影,豈不是得不償失?

早在2012年選舉,公民黨分別在新界西及香港島派出余若薇、陳叔莊派在名單第二,意圖以兩名任現任議員的名氣在兩區各取兩席,最終卻以逾七萬票高票落敗,余陳雙雙落馬,兩區各僅得一席。自此以來,就算如實力雄厚,坐擁龐大選舉機器的民建聯,都寧願分拆名單出選,結果將選舉變成了多議席單票制,比例代表制其實已名存實亡。要解決此問題,其實只要將只利小黨,不利大黨的黑爾數額改成比較合理的漢狄法(d'Hondt method)即可。

在漢狄法下,每一名單的得票分別除以一、二、三,直至議席數目,然後將得出的數字分配予該名單上的排第一位的候選人、第二位的候選人、如此類推,然後比較各名單候選人所獲得的數字,高者為勝。由於每張名單都以相同方式除數,政黨再無誘因需要為了減少餘票而分拆名單,名單數目將會大大縮減,大大減低政府及政黨的行政成本。而且在漢狄法下政黨議席大致符合得票比例,亦可使得票率極低的小黨難以進入議會,阻止現時碎片化的局面繼續惡化下去。

觀乎三十年來香港政制的發展,當局每次改革選舉制度皆是出於某種不純的政治動機。其為了阻止民主派坐大,改用獎勵小黨,鼓勵碎片化的黑爾數額比例代表制,結果助長了港獨派等激進勢力的惡果,也令議會嚴重碎片化,單頭議員眾多,小黨林立,對於政府拉票而言也更加吃力,無疑是得不償失。而現行制度下亦令比例代表制名存實亡,候選人為了餘票問題作選舉操作,選民又有更大誘因被迫作策略投票,反而忽略了候選人的政綱及政治理念。

因此政府日後的選舉改革,不應再以政治動機作為理由,而是必須以公平公正作為指導原則。阻止香港政局繼續碎片化,將贏得議席的標準更符合得票比例,實現真正的比例代表制精神,可視之為日後改革的方向,甚至復行單議席單票制以促成兩黨制,以達至政局更加穩定,亦應作考慮之列。至於檢討選區劃界,認真研究在新界北另劃一個新選區,以解決選區人口分布日益不均之問題,則為目前當務之急。當局及既得利益政黨實在沒有理由再推搪,對選舉制度愈見畸形的問題置之不理。

資料來源

1. John    M.    Carey, "Electoral    Formula    and    Fragmentation    in    Hong    Kong." <https://cpb-us-e1.wpmucdn.com/sites.dartmouth.edu/dist/2/109/files/2016/07/Hong-Kong-PR-Formula-Carey-June-2016.pdf>.



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