【洪水橋新CBD.倡議(下)】商業分布失衡 新界西北應升級規劃

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本港居職分離問題嚴重,但《香港2030+》所提出的解決方法卻未夠進取。要徹底扭轉本港不平均的城市發展結構,在新界打造一個全新的商業中心區(CBD)實為上策。政府正着力發展的洪水橋,便具備優勢。

《香港2030+》 足夠扭轉乾坤嗎?

港九新界發展不均問題日益嚴重,政府理應在發展規劃予以糾正,於新界地區建設可持續的經濟核心。政府於2015年展開《香港2030+》的研究,為本港2030年以後的城市規劃提供概念框架,提出「一個都會商業核心區、兩個策略增長區、三條發展軸」的發展模式,當中亦有着重解決新界人口居職分離的問題。然而,政府提供的願景真的可平衡全港經濟發展嗎?

不難發現,若按這個模式發展,香港南部未來仍為城市發展的重中之重。《香港2030+》提及的都會商業核心區,是指透過於東大嶼人工島中建設全新的CBD、並與傳統港島CBD及九龍東CBD組成一個龐大的商業核心;即是說,東大嶼CBD的定位為市區核心的延伸,藉以發展優質辦公室,希望鞏固維港兩岸CBD的優勢。

本港傳統CBD空間無疑需求殷切,而且發展潛力早已見底,在港島以西另建東大嶼CBD不無道理,但考慮到本港經濟活動過份集中港九,東大嶼CBD能否平衡全港經濟發展,頗成疑問,而一味把經濟中心置於香港島,顯然無助解決本港中心極化的問題。畢竟,單就土地資源而言,新界未來是提供更多居住空間的重心,若這片地區未來仍然缺乏充足就業機會,居民南下就業仍無可避免。

按目前政府擬訂的「明日大嶼」規劃,政府將首先發展交椅洲人工島,餘下喜靈洲等部份則未有定案,發展遙遙無期。觀乎「明日大嶼」首期發展,交椅洲人工島只有道路及鐵路各一連接新界地區,所有交椅洲以外的新界居民如要前往這個CBD,必須透過欣澳至大嶼山的連接道路、鐵路前往,故當通勤人數若過多,此處或會成為另一交通樽頸。

明日大嶼計劃在香港中部水域作大規模填海興建人工島。(資料圖片)

當然,如若新界發展足夠的經濟動力,以上問題或許只是過份憂慮。平情而論,《香港2030+》已相當着重於發展新界經濟。在發展策略上,《香港2030+》放棄過往的「房屋主導」方針,改採用「就業主導」。有份制定《香港2030+》的凌嘉勤解釋,隨着新界將陸續有大量人口遷入,於新界創造更多就業機會乃是大勢所趨,故《香港2030+》擬發展新界北新市鎮為其中一個策略增長區,並將整個新界北部打造成一條適合作倉儲、科研、現代物流和其他輔助用途,以及新興產業的經濟帶,希望創造逾40萬個就業機會。

可是,《香港2030+》為新界創造不少工作機會,但同時亦帶來大量人口,到底這些新增的就業機會最後能為目前須遠赴港九工作的新界人口提供多少額外就業選擇,頗成疑問。北部經濟帶涵蓋新界東北新發展區(古洞北及粉嶺北),新界北新市鎮、洪水橋新發展區、元朗南及落馬洲河套區,預計總共創造近44萬個工作機會,但同時卻為新界至少增加人口66萬,更不用說未有計算最新的公私營房屋比,人口數字最終或許更為上升;以目前新界就業人口佔新界總人口54%,粗略估計新界未來就業人口最少增加35.6萬,已佔新增就業機會的80%,可見《香港2030+》難以改善未來新界的工作人口與就業機會比例。(表六)

觀乎前述東大嶼的交通問題,或許政府預料未來新界北發展能有助創造足夠就業機會,從而減低新界市民南下通勤的需要,交椅洲的交通壓力就不復存在;但據政府委託專家進行的研究發現,不論未來有否新界北新市鎮,均只會對交椅洲的交通流量造成輕微影響,故新界居民南下就業的通勤噩夢只會延續下去。

新界西北欠核心經濟活動

誠然,上述數字只為初步估算,於未來或有調整。但相較就業機會的數量,其質量更為關鍵。 只要新界的經濟活動切合未來的產業發展,自然可以不斷創造更多的就業機會。CBD之所以為城市經濟核心,正是它聚集了該經濟模式中最為重要的核心商業活動,方能不斷創造經濟價值及就業機會,這亦正是港九CBD在過去數十年成為本港就業中心的原因之一。故此,新界未來需要的不僅是就業機會,更是要切合未來經濟結構的產業活動,方能構建出可持續的經濟核心。

何為未來的產業發展潮流?創新科技必定佔一重要席位。隨本年初《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出爐,創新發展成為未來灣區經濟的發展方針,香港在這方面的發展已落後於相鄰的深圳。

香港經濟過份依賴金融服務、旅遊、貿易及物流,以及專業及工商業支援服務等四大支柱行業,它們一直主宰本港經濟命脈,談論多年的產業轉型更仍然是空中樓閣。就創科發展而言,多屆政府念茲在茲,於曾蔭權年代更一度被定性為六大優勢產業之一,但始終未見突破性發展;諸如落馬洲河套區發展延宕多年,更是政府支持產業轉型不力的鐵證。在港府怠慢之際,深圳早着先機,迅速推動新興產業發展,成績斐然,一躍成為灣區創新的龍頭。

即使面對急切轉型的需要,政府卻沒有擔當帶領產業轉型的嚮導,既沒為創科產業發展提出具體方向,亦無制定完善的產業政策支援企業所需的創科生態,產業轉型自然難有寸進。《香港2030+》強調將新界北至九龍塘一帶打造成東部知識及科技走廊,圖以古洞北、落馬洲河套區及蓮塘/香園圍口岸預留的土地,再配合現時路線上所涵蓋的大學、工業和服務支援中心、科學園、工業邨等設施,支援業界、中小企及初創企業未來發展。問題是,在創新產業政策、配套欠奉下,僅僅預留空間供業界自行發展,無異於重複過去的發展方針,社會實難寄望創科產業未來會有突破發展,新界能否藉此建立可持續的經濟核心,始終成疑。

深圳近年創科發展飛快。(資料圖片/陳焯煇攝)

發展洪水橋CBD 平衡全港發展

綜觀上述,平衡全港發展格局的關鍵,在於為新界注入切合未來發展模式的經濟動力,方能可持續地創造足夠且合乎就業人口需要的工作機會,從而根治新界人口日益嚴重的居職分離困境。就此,政府應考慮將洪水橋升級成新界西北的全新CBD,藉此改善新界西北人口嚴重居職分離的問題。

洪水橋新發展區地理位置優越,往南通往香港國際機場及港珠澳大灣,連接世界各地以及珠江西部地區,往北連接深圳灣大橋直達前海地區,甚至能通往深圳寶安國際機場,商業發展潛力極高。

此外,其鄰近前海的地理位置更是有利CBD發展的關鍵之一。前海CBD近年發展迅速,而大灣區規劃綱要除了支持前海發展,亦強調了發展深港前海合作區,並支持於前海設立全新口岸,與之對應的正是洪水橋。事實上,港深政府過去十多年一直研究興建港深西部快速軌道,以跨境鐵路連接洪水橋與前海地區,凌嘉勤便曾表示,當初構思洪水橋的規劃時,早已留下「窗口」,在擬建的洪水橋西鐵站旁留有空地,供興建高鐵站之用,惟項目因經濟效益成疑而暫時擱置。

洪水橋與前海緊密合作,絕對有助洪水橋升級成香港另一個潛力無限的經濟核心。更重要的是,前海不但為深圳CBD之一,更是創科發展的重地,集聚初創企業,成為科技企業發展的搖籃。

鄰近深圳前海,是洪水橋另一發展優勢。(資料圖片/陳焯煇攝)

在洪水橋獨特區位帶來豐厚的創科發展潛力下,政府更應妥善利用此先天條件及機遇,主動定立產業願景、政策及與之配合的空間規劃,以促進本地產業轉型,建設真正符合未來經濟潮流的新CBD,根治新界西北的結構性問題,否則繼續採用分散式行業發展,只會降低其規模經濟效應。須知道,香港的的創科產業已遠較其他灣區城市落後,如要追回過去浪費的時間,政府絕不可再坐等市場帶領,而應在城市規劃與產業政策上採取更果斷、積極的態度。

在政府目前的規劃裏,洪水橋新發展區內近200公頃土地大致規劃成作多元化的經濟用途,包括商務及住宅混合發展、企業和科技園、現代物流業設施及港口後勤、貯物及工廠用途。誠如凌嘉勤所言,採用這種「經濟發展及就業走廊」的概念,各類經濟用地可漸次改變,即如物流業於他日式微,其土地亦可靈活改用作其他發展用途。如此模式的確具有相當大的彈性,政府亦可謹慎按未來經濟狀況作出變動;但此模式下政府仍處於被動角色,未能以空間規劃主導產業轉型。

香港經濟轉型的步伐已遠遠落後於其他鄰近城市,所以政府更應摒棄舊規劃思維,善用洪水橋新發展區的條件,促進本地的產業升級和結構轉型,而不是分散發展不同的經濟活動。例如,區內部份行業如物流業,雖然為香港四大支柱行業之一,新界西北的棕地更一直是本地物流活動的基地,但鞏固物流業發展始終無助產業轉型,遑論香港物流業正值前景未明的階段,與其讓物流活動佔去洪水橋大量寶貴土地,政府更宜從速規劃未來物流業的發展。

現時洪水橋新發展區內有不少地方屬露天貯物及港口後勤用途。(發展局圖片)

必須注意,這並非指物流業無發展價值,只是物流作業佔地面積較多,相對的經濟效益較低,更會與區內其他經濟用途(如商業用地)構成衝突,理應有更理想的選址。

相較洪水橋,屯門南的位置更適合物流業的發展。其實政府早已預留屯門40及46區兩幅共50公頃的空地作物流發展,而且這些土地鄰近屯門內河貨運碼頭,地理條件極佳;在此之外,政府亦有計劃於屯門龍鼓灘填海,估計有機會造地約220至250公頃,而按規劃原意,政府有意利用此地作住宅及工業用途,但政府委託顧問撰寫的報告早已指出,該地附近本已聚集不少工業,實不宜作住宅發展。

政府未來絕對可好好利用上述多達300公頃的土地支援未來物流業的發展,從而釋出洪水橋接近80公頃的土地。況且,洪水橋發展物流活動的原因之一乃為安置當地的棕地作業,然而屯門南部距離洪水橋、流浮山等地不遠,距深圳灣大橋亦只是20多分鐘的車程,只要政府在基建上有所配合,加強對外交通接駁,對安置棕地戶應不會造成過大影響。

釋放土地 吸引大企落戶

要開拓發展機遇,政府除了要為未來的產業發展制定詳細藍圖,還要需要主動利用土地規劃以作配合,除了擬發展的東部知識及科技走廊之外,洪水橋在擁有區位優勢下,政府可考慮在此設立全港最大規模的現代創科企業群落,以優惠地價吸引創科大企落戶,並且建設初創企業園,為初創者提供廉價辦公室甚至免費的共享空間,同時設立大型的創業孵化中心,促進人才、資本的配對,甚至與內地市場聯繁,為初創企業鋪橋搭路。

要成為CBD,洪水橋當然需要提供足夠的商業用地。按目前規劃,區內只有近22公頃用地作商業辦公室、酒店及零售用途,商業樓面面積只有2,055,000平方米,只為東大嶼CBD可提供的400萬平方米的一半。當然,洪水橋CBD能否發展成中環級數的商業核心,仍為未知之數,但從現實層面考慮,就如凌嘉勤所言,本港商業寫字樓租金高昂,不少欲租下整棟寫字樓的跨國企業只能望門輕嘆,故洪水橋CBD可作類似九龍東CBD般,提供地租較廉的商業寫字樓核心,照顧不同企業需要。

凌嘉勤分析,若洪水橋升級成CBD,將代表政府對該區發展的重視。他引用起動九龍東的例子,指當初政府宣布將九龍東將升級成CBD時,隨即吸引到不少商界的關注。他形容,當提升至CBD級數的發展時,所發出的訊號可讓業界預視到未來發展的潛力。而在實質城市景觀上,吳永輝認為CBD作為城市的經濟核心,除了須「夠高夠大」,即具一定規模,且集聚城市最重要的高端產業之外,更須豎立具重要性、標誌性的建築物,才能彰顯CBD的級數,就此,政府可考慮遷徒部份政府部門總部至洪水橋,以促進洪水橋成為新界CBD。

吳永輝認為CBD必須有具標誌性的建築物。(資料圖片/鄧倩螢攝)

發展洪水橋CBD雖是可行,惟不無難度。吳永輝指,礙於地勢影響,洪水橋一帶並沒過多土地作未來擴展之用,但他估計政府若能好好利用附近一帶空間,應尚有近百公頃土地可供使用。問題是,連同現時洪水橋新發展區的範圍,新界西北一帶不少土地為棕地,政府收地安置頗有難度,特別是現時不少棕地作業中,有不少中小企業均難以遷入多層大廈,甚至未能承擔遷置後的租金。吳永輝估計,現時很多付租能力較低但甚重要的行業,例如環保回收業,甚有機會在日後發展中被迫結業。

凌嘉勤認為,縱使發展棕地充滿困難,但政府只能迎難而上,務必要從速制定全面的棕地政策,特別須加強棕地普查及完善相關的法制,從源頭阻截棕地增長。至於棕地戶安置方面,政府須物色適當且充足的土地以徒置受影響群體;正如前言,屯門南龍鼓灘填海地將會為安置新界棕地作業的理想位置,政府理應加快有關項目的發展,以配合未來收地步伐。

凌嘉勤指洪水橋要晉身CBD,政府須迎難發展棕地。

跨部門規劃 須有執行力

另外,發展CBD需要政府跨部門的合作與協調,如沒有能專責的統籌部門帶領,只怕發展洪水橋CBD會事倍功半。吳永輝憶述,多年前曾向政府倡議於沙田興建更多商業寫字樓,以解決本港就業南北不均的問題,惟有地政總署代表解釋,早年他們嘗試公開拍賣沙田的商業用地,但因為市場反應冷淡,標價不高,致署方高層「詐型」,故立刻放緩該區賣地步伐,並改以集中於九龍商業區的賣地工作;他認為「賣地賺錢」乃地政總署職責,並無不妥,但如發展全新CBD般的宏大願景,他擔憂正因這種「規劃署畫圖、地政署賣地」的分工,在沒有專責部門協調各涉及土地規劃的行政部門,各部門只會遵守各自的職責及考慮,自然容易使規劃願景落空。

更甚者,洪水區CBD涉及未來產業轉型的發展,所涉工作已超越土地規劃及行政的層面,再不是發展局單打獨鬥能成事,政府應設立洪水區CBD發展的專責辦公室,並且放權讓其協調商務及經濟發展局、發展局、財經事務及庫務局與創新及科技局有關的行政部門,合力制定發展藍圖及統一執行政策,方能確保規劃願景可以落實。

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上文節錄自第181期《香港01》周報(2019年9月23日)《商業分布失衡 市民辛苦通勤 洪水橋宜建新CBD》。

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