因地制宜的一國兩制

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周三(4日)特首林鄭月娥出席「國家憲法日」座談會,再次闡明要「根據『一國兩制』的要求,完善特區憲法和基本法實施相關的制度和機制」。無疑,一國兩制是當下香港政治最關鍵、也是最多談論的概念。中央政府近來頻頻表示,香港執行一國兩制有缺失,必須完善其執行機制。經歷了長達半年的社會動盪,相信無論何種政治立場的人都會承認一國兩制「病了」。支持示威的人認為中央在干涉香港事務,一國兩制名存實亡;反對示威的人認為一國兩制下港府無力執政,有部分甚至要求「一國一制」。可惜的是,雖然大家嘴邊一直掛着「一國兩制」,但顯然都未把它視作一個有系統的概念,不同政治立場的人各取所需,隨意扭曲其意思。對於香港政治而言,接下來的最重大任務恐怕就是理清「一國兩制」這個概念的具體內涵。

對於一國兩制的根本認識,《香港01》一直強調,絕對不能只說「兩制」,而不說「一國」。2017年國家主席習近平出席香港新一屆政府就職典禮時表明,香港必須把握好「一國」與「兩制」的關係,「『一國』是根,根深才能葉茂;『一國』是本,本固才能枝榮」。以層次而言,香港是從屬於中央政府的特別行政區,直接向中央負責,不可能是完全互不干涉。中國擁有香港的主權,也衍生了「全面管治權」的講法,它與香港的高度自治不應被視為互相排斥,事實上,香港擁有高度自治的前提必然是獲得授權,誰授予這個權力?顯然只能是中央政府。在憲制上,香港《基本法》是衍生於中國《憲法》的全國性法律文件,在憲制秩序上《基本法》本就不可能與《中國憲法》平起平坐,更遑論要凌駕。

「全面管治權」與「高度自治權」之間反映了「一國」對「兩制」的統領。(資料圖片/余俊亮攝)

而且,「一國」與「兩制」不單只是誰先誰後的問題,也是兼容並蓄的問題。只有「一國」原則得到尊重,「兩制」才能順利執行。一部分人將這種對一國兩制的割裂式解讀形容為「獨港」思想。所謂的「獨港」並非追求香港作為國家獨立的「港獨」,而是追求香港作為一個政治實體,完全與中國政府不所干涉,這種想當然的論述讓人啼笑皆非。不論是泛民或是建制,過去不少香港人在理解一國兩制時,都多少偏向於這種「獨港」思想。不過,這明顯不是一國兩制設計的原意,更不是香港回歸時的主流認識。過去「兩制」的存在未有與「一國」產生巨大衝突,故此上至中央、下至香港也就相安無事,甚至很少論及「一國」的重要性;但長期的輕視慢慢令一國兩制變質異化,成為「兩制」與「一國」互相衝突,將香港利益置於國家利益的對立面,甚至冒起港獨思想的局面。

我們必須認清,港獨或者不談「一國」的「獨港論」並非香港的出路,亦毫無存在的可能。另一方面,香港肩負了實踐一國兩制的巨大使命,希望取消特區,實行「一國一制」亦不符合香港與國家的利益。只有正確落實一國兩制才是香港該走的路。

「一國兩制」並非一成不變

說到一國兩制,有上述必然的部份,但其實也有靈活的部份。它不是一成不變的制度,實際上有很大的發揮空間。其實,在當下的一國中就有兩套一國兩制——香港的一國兩制與澳門的一國兩制,其名稱、精神是一樣的,但內涵並非完全一樣,到底要如何執行和完善,都必須根據當地的實際情況而定。也是建基在這種認識上,才會有了「一國兩制台灣方案」的說法。

澳門所行的一國兩制在尊重「一國」的國家意識方面明顯成功,但這有賴於其獨特的殖民經驗、政治文化和社會經濟結構,故此中央政府在設計澳門的一國兩制時也因應而有所調整。例如,澳門基本法起草委員會要比香港的來得晚成立,而澳門《基本法》的編成也很大程度上參考了香港的《基本法》,但兩者並非完全一樣。澳門《基本法》中沒有香港《基本法》45條提到行政長官最終由「一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生」的目標,這固然是考慮到澳門的情況,實際上澳門主流民意對此安排並未見不滿。

中共前最高領導人鄧小平於上世紀八十年代初提出「一國兩制、港人治港、高度自治」方針後,隨香港形勢發展,中央治港思想也歷經各種變與不變。

不過,正如「01觀點」指出,澳門一國兩制的成功經驗並不能照搬至香港,香港必須有合適於香港的一國兩制。例如澳門為《基本法》23條立法雖然因2003年香港的反對浪潮而有所延後,但澳門在2008年展開立法工作,並於翌年成功自行立法,沒有太大障礙。反之,香港經歷過2003年「七一」遊行後,23條即被認為是禁區,多年來未重啟立法程序。要重新立法,政府必須在此多花工夫向反對聲音解釋、創造合理的討論空間,立法細節既要認真考慮如何保障國家安全,但也要顧及香港社會的合理憂慮。所以香港即便為23條立法,其內涵與過程也不可能簡單說「像澳門一樣」就能馬上解決。

又以普選為例,香港特首普選方法必須依《基本法》與國家的框架而制定,這屬於憲政倫理的一部分。例如「廣泛代表性的提名委員會」本就存在於《基本法》當中,硬行否定提名委員會的要求是違反《基本法》。但框架之內的空間其實是可以發揮的,「8.31決定」雖然指定了「提名委員會」的組成,但事實上香港政府仍然可以按香港實際情況,在合乎「廣泛代表性」的原則下,向中央政府爭取為提名委員會的人數和組成辦法作修訂,讓其更好銜接與香港社會的政治共識。

更甚者,中央政府希望以一國兩制為統一台灣的方案,而在台灣實施的一國兩制,亦不可能與香港或澳門的一國兩制完全一樣。例如,台灣現在已實行普選總統的制度,如果有一國兩制台灣方案,也很不可能改變其制度,包括取消普選台灣地區行政長官。考慮到一國兩制是個長遠制度,香港人更應明白,正確與全面認識一國與兩制的內涵與關係,才能綱舉目張,也才是香港發展的務實出路。



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