來稿作者：林詠茵

香港煽動罪的起源可追溯至1914年港英政府頒布的《煽動刊物條例》，該條例旨在規管當時本港的反殖民華文報刊。1938年，港英政府訂立《煽動條例》，將規管範圍延伸至發表煽動文字及作出具煽動意圖的行為，把激起對英王或英國政府的憎恨、蔑視或不滿的言論列為刑事罪行。1952年，大公報因傳載北京人民日報就「三一事件」發表的評論文章《抗議英帝國主義捕殺香港的我國居民》被港英政府以「刊載煽動性文字」等罪名控告。1967年香港反英暴動期間，一些報章負責人及參與者被控煽動罪而被判監。此後港英政府未再動用《煽動條例》，並於1971年將其納入《刑事罪行條例》。

在1997年回歸前夕，當時的立法局曾通過旨在收窄煽動罪適用範圍的修訂案，將煽動罪限制於涉及煽動暴力或騷亂的行為。然而，由於「直通車」安排的取消，該修訂未獲正式實施，由此《刑事罪行條例》有關煽動罪的條文在香港回歸後一直被保留下來。

煽動罪重新啟用　廿三條立法修訂範圍

1997年《基本法》第23條明確規定，香港特區應自行立法以禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂及顛覆中央人民政府等危害國家安全的行為。2003年香港政府提出的《國家安全條例草案》曾收窄煽動罪至煽惑他人干犯叛國、分裂或顛覆罪行，並且廢除其他煽動意圖如引起憎恨政府、煽動暴力等，但由於大規模社會抗議而被撤回，致使國家安全立法陷入停滯。值得注意的是，煽動罪自1967年暴動以及香港回歸後，一直未被運用。

自2019年至2020年的反修例運動及其引發的社會動盪後，隨著2020年6月《港區國安法》的實施，香港重新啟用了《刑事罪行條例》下的煽動罪，並加以頻繁使用，其中最常見的指控包括「引起憎恨或藐視中央或香港政府」、「慫使他人不守法或不服從合法命令」，以及「激起香港居民以非法途徑改變香港依法訂制的事項」等。

2024年3月，香港通過《維護國家安全條例》，對煽動罪的適用範圍進行修訂。新增內容包括針對《中華人民共和國憲法》確立的國家根本制度，以及國家機構和中央駐港機構，禁止任何引發憎恨、藐視或離叛的行為。原本僅限於「香港司法」的範圍，擴展至「特區的憲制秩序、行政、立法或司法機關」。此外，新增針對煽動香港與內地居民之間敵意的意圖。修訂後的條文明確列明毋須證明煽惑暴力或擾亂公共秩序的要求，並將最高刑期從兩年增加至七年。

在國際局勢日益錯綜複雜的情勢下，這些修訂旨在適應當前社會需要和新時代的挑戰，進一步加強對威脅國家安全及公共秩序行為的防範和打擊。香港「新煽動罪」實施已有一年，社會氛圍日漸平靜，但這種平靜是否建立在穩定的基石上仍有待觀察。而法院如何界定罪行的適用範圍，在守護國家安全與尊重人權之間尋求平衡，將是對香港未來的重大考驗。

從全球視角看煽動罪的多樣化處理

從全球視角分析，各國對煽動行爲的規制呈現出多樣化趨勢，展現了法律制度在平衡國家安全與公民自由方面的不同取向。廢除煽動罪的國家通常強調言論自由為民主制度的核心價值，並認為現代法律框架足以應對潛在威脅；收窄煽動罪適用範圍的國家則力圖在保護國家安全后公共秩序與維護自由之間取得平衡；而選擇保留煽動罪或擴展煽動罪範圍的國家則更多基於早期干預的理念，以期在威脅形成之前加以遏制。這反映了不同法律制度在面對國家安全與公民自由的緊張關係時，作出的多樣化選擇。各國對煽動罪的處理方式，除了反映其法律傳統和社會政治環境的影響，更揭示了其在應對國家安全或公共秩序與公民自由兩者緊張關係時的深層邏輯和結構性抉擇。這些抉擇不僅是針對具體法律條文的技術性調整，更是對國家治理模式、社會穩定機制及民主價值觀的一種再定義。

廢除煽動罪的國家，如英國、紐西蘭和新加坡，展現了高度的民主自信，以及對現代法律體系適應性和包容性的信任。這些國家通常認為，現代社會中的威脅（如恐怖主義、仇恨言論）可以通過更具針對性和精確性的法律（如反恐法或仇恨犯罪法）來應對，而無需依賴一個歷史上帶有壓制性和模糊性的法律工具。然而，這一模式的潛在風險在於廢除煽動罪後，是否能建立一套完善且高效的法律框架來填補潛在的法律空白，並確保相關法律能夠快速應對新型威脅。同時，司法和執法機構在應對極端威脅時的精準執法能力亦是關鍵基礎。若法律體系缺乏整合性或執行力，潛在威脅可能得不到及時遏制或妥善處理。

收窄煽動罪適用範圍的國家，如美國、加拿大和澳洲，試圖將煽動罪限定於煽動暴力或破壞公共秩序的行為，從而在國家安全與公民自由之間尋找一個動態平衡點。這些國家的對於煽動罪的應用通常伴隨司法判例的發展，並通過對風險或可能性的評估，或設立明確的適用標準，以防止罪名範圍的過度擴張。這些國家對於煽動罪的應用通常伴隨司法判例的發展，並通過對風險或可能性的評估，或設立明確的適用標準，以防止罪名範圍的過度擴張。

煽動罪的特殊性使其對執法者的裁量權和司法系統的解釋能力有著更高的依賴，因為其核心概念（如「煽動暴力」）往往缺乏明確的量化標準，需要根據案件背景作出主觀判斷，在具爭議性的案件中，如何劃定罪與非罪的界限仍然是一個挑戰。在政治高度分裂或社會對立加劇的情況下，這一平衡更可能會因執法或審判標準的不一致而被破壞。

印度與馬來西亞的擴權與加碼

以2023年刑法改革前的印度為例，其法院對煽動罪的適用設置了較高的門檻，要求證明言論直接導致暴力或威脅公共秩序，才會認定構成犯罪。然而，執法機構往往採取較低的標準，甚至在沒有實際暴力發生的情況下，導致被告面臨漫長的司法程序和被羈押的處境。

選擇保留或擴展煽動罪的國家更多基於早期干預的治理理念，此將煽動罪作為一種預防性工具，用於在威脅進一步發展之前進行打擊或遏制。例如，2015年，馬來西亞對《1948年煽動法令》的修訂顯著擴展了煽動罪的適用範圍，並加強了其執行力度，特別是在針對網絡和社交媒體言論方面。修訂後的法律明確將任何人或團體要求馬來西亞州屬（例如沙巴和砂拉越）脫離聯邦的行為界定為煽動行為。同時，修訂案加重了對煽動罪的刑罰，將一般煽動罪的最高刑期延長至七年，最低刑期設為三年，並取消以罰款替代監禁的選項，突顯法律的威懾作用。此外，為應對網絡時代的挑戰，修訂案將發表或傳播煽動性內容列為犯罪，並授權法院下令移除網絡上的煽動性內容，甚至禁止相關人士使用電子設備。

印度2023年以「去殖民化」和「本土化」為名的刑法改革，反而與印度最高法院試圖推動自由化的方向背道而馳。最高法院此前已明確下令暫停所有與煽動罪相關案件的審理，並要求政府停止對被指控煽動罪行的起訴，旨在推動此罪朝更加自由化的方向改革。然而，印度政府卻在新的刑法典中創設了一個範圍更廣的「危害印度主權、統一和完整的行為」罪名。該條款不以煽動暴力或破壞公共秩序作為起訴的必要條件，還擴大了對分裂主義言行的刑事化處理，並引入了對電子通信和資金手段的全面監控，形成了「加強版的煽動罪」。相比於舊的煽動罪，新的罪名取消了免於監禁的可能，規定所有情況下的最低刑期為七年。如上所述，采用此做法的國家視煽動罪為一種預防性措施，阻止煽動性言論的快速傳播，從而減少其對國家安全和社會穩定造成更大的負面影響，這在地緣政治壓力較大或極端主義威脅突出的情況下尤為突出。然而，這種做法也存在一定風險，尤其是在法律條文定義廣闊模糊時，容易被濫用而成為壓制異見的工具。

煽動罪的制定與實施反映了不同國家在國家安全、社會穩定和民主價值之間的深層次權衡。未來，隨著全球化、數字化和跨境威脅的加劇，各國可能需要在法律設計中更加注重靈活性與適應性，並在全球合作的框架下，共同應對煽動罪帶來的新挑戰。這種多維度的創新思考，或許能為國家安全與言論自由的平衡提供新的啟示。

作者林詠茵是香港教育大學講師、香港大學法律學院博士。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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