來稿作者：周小稞

近日發展局局長甯漢豪通過網誌介紹了政府透過免補地價以鼓勵私營機構加建行人連接通道的政策。按照發展局的說法，以往私營機構興建行人連接通道往來商場或商廈，因為可以增加人流，提升商業價值，所以機構需要支付土地補價。在寸土寸金的香港，土地補價費用不菲，在當前市道低迷的情況下，私營機構加建行人通道的意願難免會因此而削弱，進而影響到社區的有效運作。有鑒於此，特區政府決定豁免土地補價，一來刺激民間投資，二來便利民眾出行。据發展局透露，目前已有十餘個項目按照這一政策獲批並正在陸續展開工程。

筆者對補地價並不陌生。香港市民在購買政府開發的居屋時都有轉讓與出售限制，如欲在住滿15年後向自由市場出售則需補足地價，而新界原居民在官地上興建的丁屋如向市場出售同樣要補交地價。與此同時，土地使用者更改土地用途如由農地改作住宅用地時，也要遵循相應的機制補齊地價。不過加建行人通道也須補地價，筆者倒是第一次聽聞，不禁感歎香港政府在維護自身土地權益上真是百密而無一疏。再來看居屋業主在補地價時，不僅要補上當初購屋時的差價，還要上繳這部分差價對應的升值金額。政府真正做到了一絲一毫「不吃虧」。

在追討地價上的「一絲不苟」、「不折不扣」固然反映出政府認真負責的做事態度以及公平公正的辦事原則，但更展示出政府在掌控與主導土地上的強勢立場，而這一強勢也確實有其充足的法律依據。《基本法》第七條明確指出，香港境內的土地和自然資源屬國家所有，由特區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸特區政府支配。不過政府並非對香港境內所有土地都能「說一不二」。因為歷史的原因，新界最初已開發或易開發的土地絕大部分被載於所謂的「集體官契」，由私人持有。對於這部分土地，政府並無十足的掌控權，但這些土地的進一步開發權卻是完全由政府主導。

過去筆者一直希望特區政府進一步強化對土地的掌控權與主動權，主張政府動用公權力一次性收回新界大量可供開發的「集體官契」土地，以從根本上解決香港土地供應緊缺的問題。中國內地與新加坡的成功經驗令筆者以為，一旦政府對土地有了強有力的掌控與主導，那麼土地開發與使用效率就會有明顯提升，五年一小變、十年一大變就不再是夢想。不過筆者忽視了土地壟斷的另一面，那就是藉助壟斷的地位，攫取最大的利益。遺憾的是，這恰恰正是香港土地開發與使用的現狀。政府充分利用其對土地的壟斷權力，通過有效控制土地的供應，實現地價收入的最大化。這樣的機制才是香港土地問題背後真正的罪魁禍首。

土地壟斷孕育出土地財政思維，土地財政思維又進一步強化土地壟斷行為。於是乎，在面對新界「集體官契」業主的合理土地開發訴求時政府始終不願讓步；於是乎，在各界呼籲增加土地供應時政府寧願計劃出「明日大嶼」這樣的超級大白象工程也不願開發「集體官契」土地；於是乎就有了加建行人連接通道也須支付土地補價這樣的政策設計。在土地財政思維的驅使下，政府默認並助推土地價格的不斷高漲，讓土地這一重要的生產要素與生活要素成本不斷攀升，令香港的經濟淪為地產驅動並為地產所綁架。本應由全體市民共享的土地資源變為政府的獨享資產，在極大充裕政府腰包的同時卻令廣大市民飽受高房價之苦。

天下沒有不散的筵席，高地價、高房價背後的土地運作機制最終也都要面對撞南墻的時刻。過去數年樓市逆轉，房價進入下行通道，市場對政府拍賣的高價土地反應冷淡，導致政府地價收入斷崖式下跌，而這又反過來影響到政府的收地能力，進而令土地的開發利用陷入近乎停頓的惡性循環。這一點在北部都會區的開發上表現得尤為突出，因為絕大部分的「集體官契」土地恰恰集中在這一區域。一方面，這些土地的業主在北部都會區大開發的利好下不會輕易就土地作價做出讓步；另一方面，深陷赤字泥潭的政府根本無力支付天量規模的土地收回，即便收回也無法轉手高價賣出。難怪特首對加快北部都會區開發「心急如焚」。

不在土地運作機制上做出根本性的改革，北部都會區的開發不會帶來驚喜。這其中的關鍵就是要放棄土地財政思維，鬆綁土地壟斷權力，尊重私人業主合法而又合理的土地權益，重回土地資源為民共享的制度設計初衷。只有這樣，北部都會區的開發才能真正擺脫現行土地運作機制下的惡性循環，走出政府財政緊拙造成的困境，調動私人業主與民間資本的積極性，進而加快北部都會區的開發進度。好在政府也終於意識到現行土地運作機制弊端，並開始做出一些調整，譬如說對加建行人連接通道免補地價、開始研究「按實補價」的具體細節等。

不過在筆者看來，這些調整還遠遠不夠，只是觸及皮毛，還未傷筋動骨。雖然特首最近表示在北部都會區的土地發展方面要有新思維，但到底是怎樣的新思維還不得而知。其實最開始的時候，居屋還有丁屋並沒有補地價這樣的制度安排，只是到了後來，當時的港英政府才出台相關政策，不讓抽中居屋的幸運兒或興建丁屋的原居民佔便宜。問題是，以前香港的土地屬英皇所有，而現在香港的土地已屬國家所有、全民所有，政府本來就應該免補地價，讓利於民。新加坡的組屋就沒有這樣的制度安排，香港也應效仿，讓市民享受應得的土地紅利。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章標題由編輯所擬，原題為「免補地價 多多益善」。內容僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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