作者：伍俊飛博士

《施政報告2025》是行政長官李家超在「十四五」收官與「十五五」謀篇之際提交的關鍵政策文件。這份報告以「拼經濟、謀發展、惠民生」為主線，系統回應了社會訴求與智庫建議，展現出前所未有的改革力度與戰略清晰度。從高級公務員責任制的制度化、AI效能提升組的成立、內地企業出海專班的設立、北部都會區的加速推進，到放棄「明日大嶼」填海和垃圾收費計劃的務實調整，報告既體現了特區政府對民意的吸納，更凸顯了對香港長遠發展的精准把握，是自1997年以來品質最高的施政綱領。

香港的核心優勢在於「一國兩制」下的雙重屬性：既是國際樞紐，又是國家戰略支點。報告改變了以往對與內地融合發展持「猶抱琵琶半遮面」的模糊態度，明確支持香港搭上內地經濟快速增長和內地企業「走出去」的順風車，真正通過「雙引擎」策略實現國際化和融入國家發展大局的整合與平衡。

平衡聯通國際與融入國家

報告明確提出既要「引進來」也要「走出去」，把握內地企業出海機遇。這一轉變基於對全球經貿格局的深刻洞察。根據世界貿易組織資料，2024年中國對外直接投資突破1萬億元人民幣，內地企業出海需求激增。內地企業新一輪出海熱必將給香港帶來大量的資金、產業、就業機會和大規模的高水準人才流入，為香港經濟再上層樓奠定重要基礎。

報告有針對性地提出多領域改進措施。在金融領域，不僅推動港股人民幣交易櫃檯納入「股票通」，更計劃建立離岸國債期貨市場，擴大人民幣融資管道。金管局與沙烏地阿拉伯公共投資基金合作設立10億美元投資基金，助力企業開拓中東市場。這些措施使香港從傳統的融資中心升級為全球資本配置平台。

在貿易領域，通過發展大宗商品交易中心（如大豆離岸現貨市場）、構建「鐵海陸江」立體聯運體系，擺脫轉口貿易的單一模式，向供應鏈管理樞紐轉型。報告特別強調與廣州期貨交易所合作，參與國家大宗商品市場國際化進程。

在專業服務領域，成立「內地企業出海專班」，整合法律、會計、公關等行業資源，為內地企業提供跨境合規、品牌國際化等一站式服務。此舉呼應了「一帶一路」倡議對專業服務的需求，預計可創造數萬個高附加值職位。

報告提出深度融入國家發展大局並積極安排落實。政府將粵港澳大灣區建設與「一帶一路」倡議作為核心抓手，體現「國家所需、香港所長」的融合思維。報告強調了與內地機制對接突破。在「一國兩制」框架下，報告提出優化「跨境征信互通」「深港數據驗證平台」，並試點救護車跨境雙向轉運，這些民生領域的突破性安排，顯著提升大灣區要素流動效率。據測算，資料互通可使企業貸款審批時間縮短50%。

報告強調與內地產業協同深化。河套合作區「一區兩園」模式打破行政壁壘，允許北部都會區科研數據、生物樣本跨境流動；新田科技城與周邊地區科創產業定位和佈局統籌發展，避免重複建設。報告更首次明確香港在商業航太、低空經濟等國家戰略性新興產業中的角色。

報告強調民生互聯創新。政府將擴大長者內地養老安排（如資助入住粵閩安老院）、優化跨境支付，使市民切身感受融合紅利。這些措施有望緩解香港養老壓力，同時帶動大灣區服務業一體化。

這種以對海外和內地雙向開放為特徵的平衡策略，既避免了對國際市場的過度依賴，也防止了與內地融合中可能出現的「泛政治化」爭議。報告明確提出「香港機遇大於挑戰」，展現對自身定位的清醒認識。作為國內國際雙循環的交匯點，香港無需在「國際化」與「內地化」之間二選一，而是可以通過制度創新把國際和內地資源熔為一爐，為我所用，從而實現協同增效的目標。

推進穩步求變與制度創新

報告摒棄香港特區政府以往的碎片化政策慣性，以問題為導向，在管治、經濟、民生等領域推出系統化深度改革措施，尤其以公務員體制改革最具突破性。受到殖民時代的影響，香港公務員體系長期被詬病效率低下，監察措施力度嚴重不足，報告因此提出三項制度性改革，首先是部門首長責任制。政府計劃通過《公務員敘用委員會條例》修訂，將部門首長的管理責任系統化。獨立調查小組的設立（可跨部門追責）打破以往「集體負責實則無人負責」的困局。

其次是AI賦能治理。「AI效能提升組」由政務司副司長牽頭，優先改造市民接觸面大的部門。例如，1823熱線已通過AI減省三成處理時間，未來將推廣至運輸牌照審批、交通管理、醫療管理等領域。第三是績效評核革新。政府將建立區分度更強的考核機制，結合獎懲制度（如降級、革職），改變「鐵飯碗」思維。此舉與內地的公務員聘任制改革相呼應，符合全球公共管理趨勢。

在產業政策方面，特區政府力爭實現從「自由放任」到「有為政府」的轉變。報告突破傳統「小政府」思維，主動培育新質生產力。首先是創建創科生態構建。通過「新型工業加速計劃」（門檻從3億港元降至1.5億港元）、「場景招商」模式，引導社會資本投向生命健康、AI等領域，同時特區政府將積極推動AI公務和商務應用，在2026-27及 2027-28年度內陸續推出AI 旗艦專案。

其次是試點制度創新試點。低空經濟「監管沙箱X」、北部都會區專屬法律等舉措，體現出「大膽闖、大膽試」精神。這些措施可降低企業合規成本，形成制度創新與技術突破氛圍。再次是升級人才戰略升級。優化「高才通」計劃，推出「產學創科人才交流計劃」，破解產業升級與人才錯配矛盾。報告更首次將國際教育樞紐建設與產業發展直接掛鉤，把每所資助專上院校的非本地生自費就學人數上限，由相當於本地學額數目的40%提高至50%。

在民生領域，特區政府力爭實現從「普惠福利」到「精准施策」的轉變。報告以「精准扶貧」思路重構社會福利體系，內容涉及住房、醫療和照顧弱勢群體。政府計劃優化住房階梯政策，未來五年公營房屋供應增加80%，居屋綠白表比例調整至50:50，並推出「長者業主樓換樓計劃」。這些措施既保障基層居住權，亦促進社會流動。政府將深化醫療改革，成立「引進創新藥物及醫療器械辦公室」，推動「1+」新藥審批機制，使香港成為國際藥物監管協作的橋樑。基層醫療署的設立，標誌着從「治療為主」向「預防為主」轉變。政府將推動照顧者支援體系化，通過資料平台識別高風險家庭，結合關愛隊與智慧科技提供針對性服務。政府預留每年5億元的經常性開支，推出一系列措施加強支持照顧者，體現對弱勢群體的人本關懷。

回歸以來最大演進與突破

報告對香港的優劣勢分析清醒而理性，既未誇大國際地位，亦未低估深層次矛盾，使政策設計貼合實際發展階段。報告的鮮明特徵之一是揚長避短，強調把優勢最大化，鞏固長板，規避短板。報告實際上承認了前幾年香港股票市場流動性不足的問題，不僅通過新舉措吸引全球投資者來港配置資產，鞏固股票市場，還加速發展新增長點，建立國際黃金交易市場，推動金融科技和綠色可持續金融發展，更突出香港離岸人民幣業務優勢，增加離岸人民幣市場的流動性和全球輻射能力。政府放棄成本高昂的「明日大嶼」，轉向發展邊界清晰的北部都會區。此舉可節省至少5000億港元財政支出，使特區政府有了更多資源用於建設北部都會區和改善民生。

報告抓住社會痛點，精准施策，直面結構性問題。針對服務業占比過高的問題，報告提出「鞏固金融、培育新興」雙軌策略，政府一方面致力於鞏固金融、法律等傳統優勢產業，另一方面積極培育新興產業，包括先進製造、生命健康科技、新能源、AI 與數據科學等，以創造更多優質就業機會，包括引入歐洲航空服務與飛機回收企業，帶動航空產業鏈升級。針對社會高齡化，政府成立「社會高齡化對策工作組」，統籌銀髮經濟與養老政策。2046年香港65歲以上人口將占36%，特區政府因此提前佈局社區照顧服務券、院舍券等支援工具。

回顧回歸以來的施政報告，梳理歷屆政府政策範式演變，我們更能肯定2025年報告的進步性。1997-2003年，特區政府側重制度過渡。首任特首董建華提出「八萬五建屋計劃」，但受亞洲金融風暴衝擊未能落實，反映早期政策對經濟波動適應性不足。2004-2014年，特區政府主張自由市場主導。曾蔭權時期強調「大市場、小政府」，雖鞏固金融中心地位，但忽視產業多元化，埋下深層次矛盾。2015-2021年，特區政府轉向民生優先轉向。政府加大住房、福利投入，但公務員改革滯後，執行效能受限。2022年至今，特區政府積極重構治理體系。李家超上任後推行「執行型政府」模式，2025年報告將政治、經濟、社會改革系統整合，標誌香港治理進入新階段。相較以往，本次施政報告的突破體現在改革深度、戰略前瞻性和與內地發展的協同性，這為香港經濟搭上內地經濟增長的快車清除了障礙，提供了條件。

改革重在落實，也難在落實，所以特區政府務必要花大氣力抓好改革督察工作，推動改革舉措落地見效。只有以更大的決心和毅力抓好改革督察工作，讓督察與改革如影隨形、齊頭並進，才能推動進一步香港深化改革事業不斷取得新進展、實現新突破，將改革的美好藍圖轉化為市民滿意的美好現實。面向未來，施政報告內容的落實面臨三大考驗：

首先是執行韌性與來自特殊利益集團的阻力。公務員體制改革觸及深層利益格局，需特首持續從戰略和政治層面推動。特區政府可參考內地機構改革經驗，設立「改革督查辦公室」，建立跨部門監察機制，確保改革目標不落空。其次是資源協調難題。北部都會區發展需跨境協作、土地整合與巨額投資，需要積極爭取中央和大灣區內地地方政府的支持，敢為人先，敢於嘗試，敢於突破，探索創新開發模式。第三是外部環境變數。全球經貿摩擦可能造成從海外招商引資的複雜性，因此政府宜建立動態調整機制，如設立「經濟安全跟蹤團隊」防範風險。當然，只要特區政府凝聚社會共識，以謙恭和務實的態度，通過公開宣講、媒體傳播、智庫解讀、政府答疑等方式，向廣大市民講清楚轉型是經濟更強大的必經過程，香港的改革就能得到市民理解和支持，避免出現不必要的誤讀和混亂。

2025年《施政報告》標誌着香港治理範式的重要轉變：從被動應對轉向主動謀劃，從局部修補轉向系統性改革重構。其成功不僅在於政策創新，更在於凝聚了社會對「由治及興」路徑的共識。若特區政府能以「釘釘子精神」逐項落實各項指標——尤其是公務員體制改革與北部都會區建設——香港便有望在融入國家大局與提升國際競爭力的雙軌上，真正實現習近平主席所寄望的「長期繁榮穩定」。這份報告，正是香港再出發的宣言書與路線圖。東方之珠的明天，繫於今日之改革決心與行動毅力。

作者伍俊飛博士是「紫荊黨」總裁、政策研究院院長。

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