來稿作者：梁雅琪

中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會上明確指出，行政主導是源於憲法、植根於基本法立法原意的核心制度設計，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障。理解基本法設計的這一核心制度，首要前提是釐清港澳的憲制定位——香港、澳門特區是中華人民共和國中央全面管治權下的地方行政區域，其高度自治權源於中央授權而非自身固有。這一根本屬性，決定了在香港、澳門不可能實行所謂「三權分立」制度，港澳特區行政主導體制與一些西方國家「三權分立」體制在權力來源、制度架構、運行邏輯上迥然有別。

行政主導的根基，是「一國」原則下的憲制授權，與「三權分立」的權力本源存在本質區別。香港、澳門歷史上從來就沒有所謂「三權分立」。回歸祖國後，作為單一制國家下的地方行政區域，港澳的各項權力並非固有，而是由中央通過基本法明確授予，這是行政主導體制形成的根本制度基礎。基本法賦予行政長官「雙首長雙負責」地位，其既是特區政府的首長，又是特別行政區的首長，既要對特別行政區負責，又要對中央人民政府負責。這一權責統一、上下貫通的制度安排，既堅實維護了中央全面管治權，又有效保障了特區治理的統一性和高效性。反觀「三權分立」，以國家主權為權力本源，強調立法、行政、司法平行設置、相互制衡，在實踐中往往因缺乏統一權責核心，陷入權力對立和管治僵局。以美國為例，政黨分歧嚴重時頻發政府停擺危機；部分基建、民生政策因司法挑戰受阻或擱置，凸顯出「三權分立」下治理效能面臨的考驗。

行政主導的關鍵，是構建行政與立法的良性互動，摒棄「三權分立」的對抗性政治。基本法明確特區政府在立法提案中的主導地位，形成「行政提案、立法監督、協同推進」的良性運行機制，全國人大常委會依法行使備案監督權，確保行政立法協作始終在憲法和基本法框架內開展。行政與立法之間良性制約且重在配合。香港完善選舉制度後，第七屆立法會任期內通過香港基本法第23條立法，履行了特區26年未完成的憲制責任；審批260多個與發展和民生有關的專案，專案總金額近7000億港元，包括簡約公屋等重大民生工程。這些實績正是行政立法良性互動的生動印證。反觀美國，國會與行政在預算撥款問題上的持續僵局，導致食品援助、兒童營養計畫等民生專案面臨資金中斷風險，部分專案實際暫停或削減服務，凸顯出對抗性政治對民生保障的負面衝擊。

行政主導的特質，在於釐清司法權的定位，摒棄「司法至上」的思維定式。基本法賦予港澳獨立的司法權和終審權，這是「兩制」優勢的重要體現。但司法權的行使不能脫離基本法框架，更要堅決維護國家主權、安全、發展利益。國防、外交等國家行為不受特區司法管轄。特區終審法院法官和高等法院首席法官的任免，須報請全國人大常委會備案。特區法院審理案件涉及相關條款解釋時，要以全國人大常委會解釋為准。反觀部分實行「三權分立」的國家，司法審查直接介入經濟政策、社會管理等領域，如美國最高法院在「奧巴馬醫改案」中，通過司法裁決實質影響國家重大政策走向，引發「司法立法化」爭議，與行政主導下權責清晰的憲制秩序形成鮮明對比。

行政主導的優勢，在於凝聚「一國兩制」下的治理合力，高效應對各類風險挑戰。基本法設計的行政主導體制，並非否定立法、司法機關的職能作用，而是明確三者的權責定位，推動行政、立法、司法機關在憲制框架下各司其職、協同發力，從而使特區具備強大的統籌協調和危機應對能力，得以集中力量辦大事、解難題。港澳回歸祖國以來，成功抵禦亞洲金融危機衝擊，有效抗擊沙士、新冠肺炎疫情等重大挑戰，充分彰顯了行政主導體制下「統籌兼顧、快速回應」的治理效能。反觀部分實行「三權分立」的國家，權力制衡機制相對複雜，在統籌各方應對重大危機時，往往可能因決策程式冗長、協調成本高企而面臨更大治理考驗。以2005年卡特里娜颶風災害為例，美國聯邦政府與州政府因權責劃分模糊、應急銜接失序導致救援回應延遲，國會撥款審批程式中的黨派博弈延誤資源調配，多重制衡因素疊加影響了救援效率。

港澳行政主導體制，是立足「一國兩制」、契合港澳實際的制度設計。任何鼓吹港澳實行「三權分立」的言論，都是對港澳憲制地位的漠視和基本法立法精神的背離。實踐表明，這一體制既維護國家主權、安全、發展利益，又彰顯特區高度自治優勢，是港澳良政善治、長期繁榮穩定的根本保障。唯有堅定維護行政主導，堅守「一國」之本、善用「兩制」之利，推動行政、立法、司法協同發力，方能讓「一國兩制」在港澳行穩致遠，助力港澳更好融入和服務國家發展大局。

作者曾善珩和陳凱婷是ESG平台創辨人；作者劉鋭業博士是香港理工大學專業及持續教育學院學生事務總監及高級講師。

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