律政思｜鄧凱博士

《2025年行政長官施政報告》提出訂立「北部都會區專屬法律」（以下簡稱「北都專屬法」），意圖借助法治工具賦能北都開發。由於該專項法例尚在起草初期，於公眾而言難見其結構框架和條文全貌，這正是筆者試圖「譯」解的深意所在：此「譯」非彼「譯」，它不關乎語言學上的翻譯轉換，而是要在官方話語宣示的短暫留白中，進行適格的立法推演與合理的制度構想。政策綱領的草蛇灰線，宏大敘事的弦外之音，需要我們深究其裏。本系列文分上下兩篇，如果說上篇論述的是北都立法的「應然性」問題，本文旨在回應當中的「實然性」拷問，包括立法模式選擇、立法技術運用以及加速北都開發所需的系列法律改革會否對現有制度框架帶來合憲性挑戰等。

《施政報告》本身並無專門論及北都專屬法的立法形式，但在10月3日立法會發展事務委員會會議上，發展局局長甯漢豪表示：「專屬法例的總方向不應是複雜及巨細無遺，會先訂立主線框架，再按發展實際所需，訂立附屬法例，並交由立法會審議把關。」她進一步闡釋，「以往政府應對社會需求，會以制定附屬法例的形式加快立法過程，處理緊急或技術性事項，例如公共衛生、行政細則的相關規定」。

此番表態，似有幾重資訊透露：第一，北都立法的核心策略是「先立框架，後補細節」；第二，北都專屬法採取「主法例+附屬法例」的雙層結構框架；第三，與「緊急法」做比照，間接說明北都專屬法將實施獨有制度，或服務特定法治目標，而打破常規、特事特辦的立法實驗，勢必要兼顧對現有法治秩序的維護，這本身也是立法技術問題。

一、主法例（Ordinance）作為「北都基本法」

毋庸置疑，北都發展是一個長期的動態過程，適配它的法治保障工具須兼具法律權威性，又能適時且「敏捷地」應對開發實操中的種種變化，因而採取主輔結合即「主法例+附屬法例」的彈性法典模式，於眼下是很合理的方案。先談主線框架法，其準確法律定位應當是「北都基本法」，以原則性、方向性的條文表述，勾勒出促進北都開發的核心法律框架，夯實價值底座，從而為區域發展提供清晰而穩定的宏觀預期。據此，主法例可定名為《北都都會區綜合發展條例》或《北部都會區發展促進條例》。

在立法程序上，主法例須經立法會審議通過。相信它的草案擬稿並非一般性諮詢文件，而是當局經過嚴謹推敲、專業評估、公眾諮詢後，由政府正式擬定並提交立法會進行三輪審讀、辯論的「藍紙版本」，其直接構成立法程序的一部分。

在立法內容上，主法例首先要考慮訂明適用範圍與基本準則，特別是在基本準則部分，關鍵的法律豁免與優先適用原則，以及會否以相對寬泛的概括式立法授權訂立附屬法例等，都應得到成文宣示。其次是行政組織的法定化，北都委員會、園區公司的法律地位、權力界限、職責範圍以及議事程序等，皆可有所體現。第三或是關於重點領域突破的兜底式法律表達，涉及土地、環評、城規、融資、財政甚至是爭端解決等主題的改革事項。例如，甯漢豪局長曾提出，由於核證業權是政府徵收新界土地的必要前提，土地註冊處對此能否載明土地的業權關係或業權狀態，以便利於政府更高效地徵地查驗？此舉關乎啟動現時未有實施香港業權註冊制度，屬重大法律創設，顯然適合由主法例做出確切的條款回應。

概言之，北都專屬法主法例的法治角色在於鞏固法律基礎，保障政府在開發北都過程中「有法可依」（Prescribed by law），防止行政權力的必要行使被輕易挑戰為「越權行事」（Ultra vires）。誠然，秉持「宜粗不宜細」的立法技藝，以及考慮到主法例於未來能長期適用，其不論是在條款設置（尤其是附屬法例的授權條款）還是在文本語言表述上，都需要具備恰如其分的包容度與前瞻性，以彰顯某種「留白」的法律智慧。

二、附屬法例（Subsidiary Legislation）提供「敏捷立法」能力

依託北都專屬法主法例的明確授權，以及參照過往的制度記憶（Institutional memory）——例如包括疫情防控在內的緊急情勢實踐，可由行政長官會同行政會議針對特定主題或範圍制定相關行政規例（Regulation）即附屬法例。值得說明的是，這裏的「行政長官會同行政會議」也源自《基本法》第56條第2款的明文規定。香港的附屬法例屬於行政立法之範疇，其法理正當性建基在，現代行政需享有一定的自主權力空間才能更好發揮效能和專業度。

相較於主法例富有確定力，附屬法例則是更為靈活應變的。竊以為，它的敏捷性主要體現在以下兩點：第一是務實，附屬法例並非伴隨主法例出台而同步訂立，行政機關可根據不同事項、不同階段的具體需要分期制定細則，審時度勢，機動回應。這一機制寬容行政當局無法即刻「想清楚」或稱延時決策，更鼓勵政府部門慎重評估、充分思考、周延考量，以確保立法科學、權力運用得當。第二是迅速，由於附屬法例的訂立權歸屬於特區政府一方，相對獨立，這意味着附屬法例本身並不依賴於立法會的事先批准，刊憲即生效。該種「（行政機關）先訂立，（立法機關）後審議」（Negative vetting）的模式顯然有利於實現「拆牆鬆綁」，快速調整特定實施細節，例如城規程序、工程核准、臨時性的財稅優惠細則、或特定區域的規劃變更，等等。甯漢豪局長在這方面亦有表態，她指出，專屬法例會簡化發展商申請微調現有參數的城規程序，以及或研通宵施工的准許程式。

整體來看，相比於零敲碎打的政策補丁，採用「主法例+附屬法例」組合式立法的智慧，不僅在於兼顧權威與彈性，更迫使立法者在「建章立制」之初就進行系統性思考：哪些屬於北都根本性問題需寫入主法例？哪些屬於操作層面的技術議題宜納入附屬立法？這種法理層級鮮明的立法思維，無疑有助於前置消解規範衝突，進而構建起邏輯縝密、層次清晰且具有生命力的北都專屬法體系。

三、以結果為目標：塑造創科法治與跨境法治

在雙層架構的立法模式選擇之外，北都專屬法的擬定還需考慮達成特定法治目標，這也是前述立法者系統性思考的題中之義。從該意義上講，「拆牆鬆綁」和「提質提效」或許只是北都立法的工具質效，其價值本源應當是塑造更高維的制度秩序，本文願意概括為「創科法治」與「跨境法治」，這是由「南金融、北創科」的基本戰略格局以及北都在地理上接壤內地所決定。

第一個目標是關於「創科法治」。香港長久以來都在推動創科事業上躊躇滿志，但命運的齒輪卻多次空轉。今日之北都再次擔任香港發展創科的重要載體，而北都專屬法也當有所因應，這就是「創科法治」的由來。人們普遍認為，創新往往是個體層面自由選擇和行動探索的偶然結果，其並不能被提前預判和主動規劃，以及科技演進日新月異，人為擬制的規則自始滯後，「快」與「慢」的矛盾張力明顯。但即便如此，法律也未必一無所用，這些制度工具仍可為營造有利於創科的氛圍、生態和場域做出努力。

具言之，創科立法的重心聚焦在提供一種將科技創新能力轉化為社會資源、商業資源的法制配套，它的基本邏輯在於解決結構性難題——或高效促成資源的行政分配，或賦權創新要素的獲得與流通——而絕非「以法之名」直接介入創科活動本身。就北都專屬法而言，本系列文上篇論及的改革傳統一次性投資的地價模式以增進創科企業落戶意願，就是創科法治中典型的結構性問題。再如，法定園區公司若能在主法例中獲得具有高度自主性的「一攬子」立法授權，在以公法受託人之角色靈活行使准公共權力的同時，亦可市場化地開設分公司且不受「一園區公司一法例」的刻板規限，必定是富有激勵的創科法治供給。

除主法例外，附屬法例也能發揮作用。化解「快科技」與「慢法律」之間的緊張關係，着實呼喚「小切口試點」和「日落條款」（Sunset clause）的恰當運用。前者的實質是低成本試錯，快速回應調整、可小範圍驗證執行等正是附屬立法與之契合的內在特質；後者則是「實驗性」在時間維度上的呈現，每個專項附屬法例都設有固定有效期，屆滿前經由立法會評估後按「默認延續」、修訂或廢止處理。這種既體現行政主導，保障政府敏捷治理，又維護立法會最終監督權的制度設計在香港《釋義及通則條例》及過往本港法治實踐中都能覓得淵源。

第二個立法目標是塑造跨境法治秩序。《施政報告》在北都專屬法部分明確指出，「管理指定地區跨境流動的便捷方法，包括人流、物流、資金流及數據和生物樣本流，吸引科研及高端製造業落戶香港」。而作為北都重要組成部分的河套合作區香港園區，基於其獨特的歷史成因（河道截彎取直以及深港借由行政協議的定爭止紛），本身就是某種跨境法治的產物，並最終與深圳園區共築「一跨過河、一區兩園」的深港合作新樞紐。

跨境法治敘事的重點就是追求更好的流動性。在促進要素自由流動方面，深圳一側已經通過經濟特區立法先行一步，例如借由《河套深圳園區條例》主動創造條件，为「四流三制」（即人員、貨物、資金、數據四流，法制、稅制、科研管理體制三制）融入內地掃清障礙，如：允許聘用符合條件的香港居民任職河套（深圳）法定機構；港澳台人士可擔任深圳園區企業、公營事業單位負責人；寬允財政資金跨境支持香港園區科研專案；積極探索「港人港法、港資港法」，變屬地管轄為屬人管轄，在爭端解決、港澳陪審、法律查明、律所聯營、個稅繳納等方面模擬「港式」法治環境，等等。

有鑒於此，北都專屬法在形塑跨境法治的努力，也應圍繞增強內地要素向香港流動作出對等甚至更具前瞻性的接駁設計，讓流動性從單向吸引進化為雙向對流。當中的具體謀劃或關乎再造產業專屬通道（如推出河套乃至整個北都產業發展所需的新型專才計畫，精準引入內地生命健康科技、人工智能與機器人等前沿科技領域的企業及人才），亦涵蓋在高級別跨境行政組織法層面進取變革，一改現時深港合作會議、對接北部都會區發展策略專班以及河套聯合專責小組等機制都側重協商、「議而不決」的尷尬現狀。

筆者撰文期間，國家主席習近平在北京聽取行政長官李家超述職時，明確要求特區政府要「主動對接國家十五五規劃」，繼續「深度參與粵港澳大灣區建設」以及「更好融入和服務國家發展大局」。這不僅是對特區管治團隊的政治鞭策，更為北都立法注入了緊迫的時代注腳——即以法治的確定性構建起國家發展大局中流動性「雙向奔赴」的實定法界面。

四、後記

服務於香港社會的整體、長期利益，北都專屬法被視為「非常之法」，有論者對此認為，其出台使得香港將存有兩套發展標準。然而，這樣的「雙軌制」、「平行法」會否帶來不利於法制統一性和法治可預期的「一港兩制」的質疑，是要進行周延論證的。又或，北都發展的「戰略緊迫」以及香港的長遠「公共利益」實屬抽象的概括性價值，都不足以推定為類似於「修例風波」和「新冠疫情」等現實、具體危機中的「危害公安」或「突發應急」，所以立法者更應在主張發展效率和恪守法治公義之間取得精準權衡。

囿於篇幅所限，本文無意詳解北都專屬法這項龐大立法改革工程或面臨來自於《基本法》及香港現有法律框架的合憲性挑戰，但以下幾重法治關係的謹慎把握，的確須納入法例的立法前評估，以避免憲制風險——如何處理簡化行政流程、拆牆鬆綁與正當行政程式之間的關係？如何在突破土地、城規、工程、環評等行政和法律瓶頸的同時，確保傳統公眾參與以及行政申索、司法救濟之空間不受壓縮？在小切口的試點、試錯場景中，如何判斷改革目的已界實現或改革舉措宣告失敗，並據此觸發「日落」條款的到期處置機制？在創新打造跨境法治，顯著增強要素流動性的過程中，如何銜接深圳經濟特區立法並嚴格遵循《基本法》治下的央地關係？等等。

從基建角度上看，北都真正發展成熟起來恐怕要在20、30年以後，將其喻之為「跨越2047年」的時代專案並不為過。而超越基建之外，北都更是一項關乎香港未來的重大治理實驗，以其專屬法作為規則載體。總之，北都專屬法不僅是一系列法律條文組合，它能否成功實踐，始終取決於立法者運用立法智慧在法治嚴守、治理改革以及公眾認受之間找到某種審慎且可持續的「創造性共存」態。這恰恰證明，「一國兩制」絕非靜止教條，與之相反，它的想像力和生命力，遠未窮盡。

作者鄧凱是香港城市大學法律學院公法與人權論壇研究員，法學博士

「律政思」是由法律專業人士主筆的法律評論專欄，旨在以專業視角，剖析國際、中國內地和香港的法律發展、法治建設及相關社會議題，深化公眾的理解。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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