李頴彰律師專欄

任何龐大且歷史悠久的行政體系，往往會在過往的成功軌跡中形成一種難以察覺的體制慣性與路徑依賴，遵循既定程序與法規往往會從達成目標的手段，異化為行政體系運作的最終目的。因為嚴格遵守程序不僅能將決策的政治風險降至最低，更能為各級官員提供一個免於承擔創新失敗責任的舒適區。久而久之，這種對安全感與可預測性的極度追求，便會演化為一種排斥變革的結構性僵化，使得整個行政機器逐漸喪失對外部環境變化的敏銳感知與快速回應能力。

程序正確異化排斥改革

以二戰後確立全球霸權地位的美國軍事體系為例，便能夠清晰地觀察到這種體制慣性所帶來的深遠影響。二戰以後，美國長期處於絕對的軍事與科技優勢環境下，這促使其國防行政體系與龐大的軍工複合體，形成了一套極度繁瑣且耗時的裝備採購與研發程序。

這種發展戰略逐漸脫離了前線戰場的真實運作邏輯，轉而迎合五角大樓辦公室內閉門造車的繁文縟節與極度複雜的理論推演。官僚體系過度迷信尖端技術的堆疊與完美無瑕的工程標準，導致武器系統的研發周期動輒長達數年，造價呈現幾何級數攀升，而其實際作戰效能卻往往與龐大的資源投入不成正比。這種過度追求尖端科技與昂貴造價的發展思維，最終在面對現實世界的非對稱挑戰時暴露出致命的結構性脆弱。

美軍啟示資源錯配縮影

當一個擁有全球最先進防空網絡的超級大國，被迫耗費價值數百萬美元的精密防空導彈，去攔截可從「淘寶」購買的商用零件拼湊而成，成本僅需數千美元的自殺式無人機時，這不僅是戰術上的窘境，更是整個美國國防行政體系資源錯配的縮影。

更具諷刺意味且發人深省的是，面對這些低端卻致命的軍事技術威脅時，龐大且擁有數千億美元預算的正規軍事研發機構往往顯得束手無策，甚至需要向缺乏正規軍事工業基礎的烏克蘭民間技術人員請教如何以敏捷開發的模式應對危機。民間力量之所以能夠迅速提供解決方案，正是因為他們不受繁瑣採購法規的羈絆，能夠以結果為導向進行快速迭代與試錯。相關事件印證了一個公共行政的鐵律，當一個行政體系過度迷信既有程序與昂貴標準，將內部合規置於解決實際問題之上，而忽視現實世界的運作規律與經濟效益時，必然會陷入效能倒退與資源錯配的深淵。

五年規劃帶來範式轉移

這種由體制成熟所衍生的官僚化現象，為審視現代公共行政管理提供了極佳的理論借鑒，尤其在探討特區政府管治架構演變時更具深刻的啟發性。香港的公務員體系在歷史上無疑是卓越的，其嚴謹的程序與高效的執行力，曾經是引領香港走向繁榮富強並奠定長期穩定的重要基石。然而隨着時代變遷與社會結構的日趨複雜，任何曾經輝煌的行政機器若僅依賴過往的成功方程式，皆無可避免地會面臨程序繁瑣與部門本位主義的挑戰，逐漸演變為一個體積龐大卻缺乏敏捷度的管治實體。這正是為何中央政府多次強調必須堅持行政主導體制，並將提升治理效能置於核心戰略地位的深層邏輯所在。行政主導並非單純的權力集中，而是一種旨在打破官僚體制僵化重塑決策敏捷度的制度設計，確保管治團隊能夠在瞬息萬變的全球局勢中，超越繁文縟節的羈絆，以果斷且具前瞻性的姿態引領社會發展。

面對這些由體制慣性帶來的結構性挑戰，籌劃當中的本港五年規劃無疑是特區政府下一個階段最具決定性的管治工具，更是解決上述行政難題的根本之道。五年規劃的核心價值絕不僅限於其涵蓋範圍的廣度，而在於其提供了一套嚴謹的方法論，能夠將抽象的施政方針轉化為具體的施政綱領。現代政府最常見的弱點往往不是缺乏法定權力，而是權責分散與政策碎片化。五年規劃正是一項具權威性的戰略排序工具，它能明確界定有限的優先項目，為每個項目指定牽頭政策局及支援部門，並訂明必須採用的跨部門協調機制。當這些元素在官方規劃中被制度化地確立，行政主導便不再流於政治修辭，而是透過穩定的跨部門協作機制得以切實體現，從而令整個政府團隊能夠圍繞共同的施政目標齊心協力。

修補權責分散管治缺口

在具體操作層面，五年規劃能夠徹底修補程序正確與成果歸屬之間的落差，這正是提升治理效能的關鍵所在。特區政府在提升治理效能的道路上，必須在政策制定的哲學層面進行典範轉移，從傳統的程序導向全面過渡至結果導向。五年規劃強制要求以成果導向來編寫和評估政策倡議，規定所有政策必須具備清晰的問題定義可量度的績效指標資源承諾以及檢討時間表。這種將公權力的行使與明確公共目的掛鈎的機制，不僅強化了施政的合法性與專業性，更促使行政系統在制定政策的初期便將執行因素納入考量。透過將執行準備制度化，設立跨部門執行團隊並進行風險識別，五年規劃有效減少了政策在落地過程中的反覆，大幅提升了公共行政的可靠性與精準度。

與此同時在行政文化的重塑上，必須建立一套科學且具備容錯空間的問責與績效評估體系。傳統的官僚文化往往傾向於懲罰偏離程序的行為，這無形中扼殺了公職人員的創新意願與主動擔當的精神。在一個成熟的管治體系中，問責應當具備預防性質，而非僅在發生失誤後才啟動的懲罰機制。五年規劃透過確立政策包的負責人與設定年度里程碑，建立起定期的進度匯報機制，並將公務員的績效評估與規劃承諾的交付掛鈎。這有助於在法律與行政框架內，清晰界定程序合規與創新探索的邊界，鼓勵管治團隊在風險可控的前提下進行政策實驗。透過引入更為多元且著重實際成效的考核指標，讓勇於破局善於解決複雜難題的行政人員得到應有的認可與制度保障，進而從根本上扭轉多做多錯的保守心態，培育出具備戰略膽識的現代化管治人才庫。

實現治理體系自我革新

此外，五年規劃作為推動全政府整合的正式授權，能夠制定涵蓋數字身份與數據治理的跨政府標準，打破部門間的資訊壁壘，減少資源重疊浪費，為管治能力的現代化奠定堅實的基礎設施。更為深遠的是，提升治理效能的終極路徑在於將香港的管治藍圖深度且有機地融入國家發展的宏大格局之中。這並非單純的政策對接，而是一種管治視野的全面升華。五年規劃在規範層面上為管治架構注入了強大的內在凝聚力，將國家的宏觀發展方向轉化為清晰的本地行政語言，將公共服務定性為透過合法且嚴守紀律的行政手段來實現國家及本地的共同目標。透過主動對接國家重大發展戰略，香港不僅能夠獲得源源不絕的發展動能，更能藉此優化自身的產業結構與治理體系，擁有源源不絕的戰略定力與執行效能。

任何卓越的治理體系其真正的偉大之處，並不在於其曾經創造過何等輝煌的成就，而在於其是否具備持續自我革新與超越既定框架的能力。在21世紀的複雜博弈中，制度的生命力取決於其對於時代脈搏的精準把握。因此，五年規劃的深層哲學意義便在於宣告管治不再依賴孤立且零散的政策舉措，而是依託一個能隨時間推移持續產出穩定成果的科學系統。只有當一個管治體系能夠自覺地透過嚴謹的規劃機制破解結構性難題，那才能真正推動社會進步與實現長治久安。

作者李頴彰是執業律師、熟悉民事訴訟和刑事訴訟事項，暨南大學國際關係學院政治學博士候選人。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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