馮志豪教授專欄

審計署剛公布最新審計報告，最令人注目的是檢視了政府資助興建的青年宿舍計劃，揭出不少問題。例如首輪原定提供3,000個單位，歷時逾13年，至2025年12月仍只有1,326個落成啟用，不足一半。個別項目的家具及設備採購亦引起爭議，例如浴室暖風機連安裝平均每部9,400元，較同型號零售連安裝價高出數倍，另有廁紙架、梘液器架及扶手等設備，購入後因設計或安全問題未有妥善使用。涉事營運機構香港青年協會解釋，當年受社會事件、疫情、工地限制及時間壓力影響，令成本上升。民政及青年事務局則表示，已向機構追討已購未用設備成本，並會加強日後所有青年宿舍項目的採購管控。

這些問題固然需要追究，但若討論只停留於某件設備是否買貴了、某項採購是否合理，未免過於狹窄。今次事件真正值得社會深思的，是政府近年愈來愈多將帶有工程、建築、資產管理和物業營運性質的公共項目，交由非政府機構承辦，這種安排是否早已超出不少機構原有專長。若制度本身存在角色錯配，個別失誤便不會只是偶發事件。

青年宿舍從來不只是社會服務

青年宿舍政策的原意當然良好，特別是香港租金高昂，青年人置業路遙，政府希望透過資助非政府機構興建及營運宿舍，為在職青年提供較可負擔的過渡居所，讓他們有空間儲蓄，也有條件規劃未來。由非政府機構營運，原意亦是借助其明白青年的想法、熟悉地區的需要、行事較具彈性的優勢，令宿舍不只是提供一個房間，而是可以結合社群建立、職涯支援和青年發展工作。從社會政策角度看，這樣的設計確有其吸引之處。

然而，青年宿舍始終不只是青年工作項目。它同時牽涉土地運用、建築工程、招標採購、設施驗收、租務管理、樓宇保養和住戶服務。這些工作之間環環相扣，任何一環出現疏漏，都可能影響成本控制、居住質素，以至公眾對整個計劃的信心。當局若將興建與營運的大部分責任一併交予非政府機構，實際上便是假設有關機構既熟悉青年服務，也有能力處理一整套與建築和物業管理有關的專業事務。問題在於這個假設未必站得住腳。

NGO經驗不足應對複雜房屋項目

今次審計報告反映的，並不只是某些物品價格是否偏高，而是營運機構在工程採購與設施設計方面，究竟有沒有足夠專業判斷和管控能力。暖風機採購費用遠高於市價，機構固然可以提出急件、工地條件、供應要求、保險成本等理由，但若採購紀錄、招標比較、價格拆分和審批理據未能清楚交代，外界自然難以信服。至於廁紙架、梘液器架和扶手等設備，買回來後才發現不宜使用，甚至涉及安全隱患，更令人懷疑在設計、驗收和實際使用需要之間，是否出現明顯落差。

這並不是說非政府機構必然做不好，也不代表所有問題都可歸咎於機構失職。較值得注意的，反而是很多社福機構的核心能力，本來就在青年服務、社區工作、個案跟進和服務支援，而不在建築採購、物業設施管理或工程監督。雖然好些機構都有營運不同的院舍和營地，理應都有一定的設施管理經驗，問題是，這類經驗多數集中在日常運作、住戶服務和基本保養，與青年宿舍涉及的工程採購、設備選型、成本控制、驗收把關和長期物業營運，始終不是同一回事。換言之，不是機構完全沒有經驗，而是原有經驗未必足以應付這類房屋項目的複雜程度，制度亦可能高估了NGO可以承擔的專業範圍。因此，現時的狀況未必只是個別機構有否浪費公帑，而是政策制定時，有否錯估承辦者的能力邊界。

過渡性房屋亦有相似處境

若把視野拉闊，類似情況其實並不限於青年宿舍。近年政府推動過渡性房屋，不少項目同樣由非政府機構參與申請、在非住宅樓宇改建或新建籌建，並進行營運。這些項目往往涉及改裝工程、建築標準、入住編配、保養維修、財務監管和居民支援。非政府機構在社區網絡、扶助弱勢、處理住戶需要等方面，往往經驗豐富，也確實有其不可替代之處。可是，要它們同時兼顧工程統籌、採購監督、租務執行和合規要求，未必是每間機構都駕輕就熟。

過去討論這些項目時，社會較多強調NGO靈活、貼地、較能回應民情，這當然不是沒有道理。但另一面是，NGO畢竟不是專業發展商，也不是房屋機構，更不是物業管理公司。當項目規模較小、性質較簡單，跨界承擔或許仍可勉強應付。可是現在不少項目動輒過千伙，當項目愈來愈多元，規模愈來愈大，涉及的資金和風險愈來愈高，原本的制度設計便有可能開始失衡。

問責不清、成本失控、效益打折

角色錯配最直接的問題，是專業能力與責任並不相稱。政府把項目交予非政府機構，很多時是相信它們有服務熱誠，也有社會使命，但這份信任不能取代專業支援。若機構在人手和經驗都有限的情況下，仍要自行處理招標、監工、設備規格、供應商協調等高技術工作，稍有不慎，便可能在成本控制和設施選擇上出現偏差。

另一個問題，是問責鏈條容易變得模糊。出了問題，政府可以說項目由非政府機構管理，營運機構則可解釋是按政策框架、財政安排和時限要求做事。雙方都未必全無道理，但公眾看到的結果，往往是責任分散，卻難以追究。到最後，真正為失誤負責的人不明確，制度亦未見得有明顯改善。

再者，這種安排是否真的更具成本效益，也值得商榷。理論上，非政府機構參與可增加彈性，也可令住戶服務更人性化。可是，若工程進度延誤、採購價格惹起爭議、空置情況持續、行政成本上升，這種模式未必一定比政府直接主導，或者委聘專業團隊處理，更為有效。

政府應負責規劃與興建

正因如此，今次事件值得帶出更根本的政策反思。日後涉及房屋性質較重的項目，是否仍應維持由非政府機構同時主導興建及營運的模式，還是應朝更清晰的分工方向調整。近年簡約公屋由政府主導興建，至少在工程統籌、標準制訂和成本監控方面，責任較為明確。這種做法未必不能為其他房屋項目提供一些啟示。

較可行的方向，或許是由政府或其委聘的專業團隊負責規劃與興建，確保設計、工程、採購和驗收均由熟悉相關事務的專業人士把關。待項目落成後，再由物業管理公司夥拍NGO共同營運。前者負責樓宇管理、維修保養、租務處理和日常設施運作，後者則集中處理住戶支援、社群建立、青年發展或個案跟進等工作。這樣的安排未必完美，但至少能讓不同機構各按所長分工，減少由一方包攬所有職能所帶來的風險。

讓專業的人做專業的事

當然這種混合模式也有其代價。分工一多，協調成本自然上升。若政府介入太深，也可能削弱非政府機構原有的靈活性。再者，並非所有非政府機構都欠缺項目管理能力，有些大型機構確實有能力承擔較複雜的營運工作。因此，討論焦點不應走向全面否定非政府機構角色，而應放在如何按項目性質、規模和風險，合理配置責任。

對於工程複雜、資本額較大、管理年期較長的房屋類項目，政府應考慮把工程與資產管理部分進一步專業化。至於社區營造、住戶支援和社會服務連結等範疇，則仍可由NGO主導。關鍵從來不是NGO能否參與，而是它們應參與到哪一步，才最符合其能力，也最符合公共利益。

應全面檢視計劃的管治架構

無論最後採用哪一種模式，透明度和監察機制都必須加強。今次審計揭出的，不僅有採購爭議，亦包括申請處理冗長、單位空置、租期監察不足、財務報表延誤等問題，反映現行制度在多個環節都存在一些可進步的空間。民青局表示會把物流署指引納入採購要求，並追討已購未用設備費用，這固然有必要，但始終只是補漏之舉。

當局更應趁此機會全面檢視青年宿舍計劃的管治架構，重新界定政策局、營運機構、承建商及其他合作方的責任，並建立更清晰的績效指標和問責安排。對市民而言，最重要的從來不是事後聽到多少解釋，而是制度能否避免同類問題一再發生。

善意政策不能長期建立在錯配之上

青年宿舍原是回應青年住屋困難的一項善意政策，不應因執行失當而失去社會支持。然而，善意出發點本身並不足夠。若政策長期建基於不清晰的制度分工，以及對承辦能力過分樂觀的假設，問題遲早會逐步浮現。今次審計報告提供的，正是一個重新檢視整體模式的機會。

政府若只是要求非政府機構日後小心一點，再補上幾條採購指引，未必足以回應問題核心。更重要的是認真回答一個根本問題，哪些工作應交由非政府機構發揮所長，哪些工作則應交由政府或專業營運團隊負責。只有角色分工更清楚、更符合專業，青年宿舍以及其他房屋支援項目，才較有可能做到既有效率，也不辜負公帑和公眾信任。

作者馮志豪教授是香港能仁專上學院協理副校長。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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