打開中港引渡之門　公義與人權的難題

香港少女潘曉穎在台北被殺，男友陳同佳潛逃回港，乘兩地沒有引渡協議之便，不用返台受審。林鄭政府藉此時機，提出修改《逃犯條例》，容許香港與中國其他地區移交個別逃犯，引起社會憂慮。
若然條例遭濫用，令港人被不當引渡到內地審訊，固然不公；但若有行兇逃犯逍遙法外，亦為不義。如此兩難，該如何處理？

全球化世代，人口流動頻繁，罪犯若逃往他方，則有機會避過法律制裁，故引渡協定是完善公義的重要機制。從大原則看，香港《逃犯條例》的理念亦如是，只是字眼上不用「引渡」一語，配合其非主權國家的身份。

據《逃犯條例》，香港政府既可與外國政府簽署長期協定，以固定原則引渡逃犯，亦可就個別案件或逃犯達成協議，特事特辦。然而，根據第2(a)條，《逃犯條例》並不適用於香港以外的中國其他地區，換言之個別人士在內地或台灣犯案後潛逃香港，或可因此逍遙法外。[1]涉嫌殺害潘曉穎的陳同佳正為一例。

《逃犯條例》不適用於中國

為何《逃犯條例》當中會留這缺口？翻查1996年逃犯條例草案委員會的紀錄，律政署指出，香港當時正與中國政府另行商討引渡安排，故不將其納入《逃犯條例》。1997年主權移交後，香港與內地政府多次磋商，時任保安局局長葉劉淑儀一度預料可在2000年底達成共識，惟進展未如理想，至2002年時任律政司司長梁愛詩及刑事檢控專員江樂士相繼承認，中港引渡協定有困難。《逃犯條例》的司法空隙留存至今，當局一直知道，漏洞並非到潘曉穎被殺後才發現的。

從大體來看，引渡協定需要兩個司法管轄區互相承認及信任，所以與香港簽訂的不少是普通法國家，諸如英國、澳洲、加拿大和美國；而中國早期簽署的均為大陸法國家，而且大部分原屬社會主義陣營，例如俄羅斯、哈薩克、羅馬尼亞等。

從具體來看，據葉劉淑儀後來憶述，香港政府與內地一直談不攏，是因為他們堅持移交的逃犯不能被判死刑。

但是，這兩個問題並非不可克服。例如，中國與法國的互相引渡協定在2015年生效，並確認不會對移交的逃犯判處死刑。

中國原本亦與澳洲磋商引渡協定，原可成為一次重大突破，打破與普通法國家的壁壘。然而澳洲政府在2015年打退堂鼓，撤回國會排程，一個重要原因是始終對中國的司法體系信心不足。換言之，兩地政府能否達成引渡協定，說到底還看對司法制度的認可及信任。

而這一點——而非死刑問題，正是阻礙香港與內地達成協定的重要原因。

立法會關注中港司法差異

保安部每次北上磋商，均沒有公開具體內容，是故兩地實際分歧何在，除卻葉劉淑儀等零星說法外，香港社會難以準確掌握。然而，根據《逃犯條例》第3條，香港政府要與外地政府——包括中國政府——達成移交逃犯協定，必須經過立法會的審議及批准。所以，立法會議員的取態以至對保安局的施壓，或可反映出箇中阻力。

回看立法會早年的討論，例如在2000年的一次保安事務委員會會議上，吳靄儀和李柱銘分別指出中港兩地的司法、執法和法制不同，包括內地疑犯的辯護權利、家屬探訪權利等均與香港差別甚大，提醒當局必須留意。吳靄儀當時曾言，若香港政府未能保障逃犯移交後的權利，「便會對不起港人」。

《逃犯條例》兩大重要改動

一晃十多年過去，林鄭政府在周二（2月12日）提出《逃犯條例》兩項重大修訂：

修例《逃犯條例》固然可以填補目前的司法空隙，避免罪犯逍遙法外，但當局必須同時顧及受影響人士的基本權利，不能令他們的人權蒙受風險。從這角度看，是次政府的修例建議只怕顧此失彼，忽略了對逃犯的人權保障。

立法會角色重要

首先，若要將逃犯引渡內地或台灣審訊，簡單刪去第2(a)條不就可行？為何要同時取消立法會的審批權力？當局的解釋是，立法會的審議需時，或會打草驚蛇，讓逃犯有足夠時間逃離香港。

必須承認，這個理由有相當的說服力。以英國為例，個別引渡協定由政府大臣敲定後，當局即可下令拘捕逃犯。例如2013年10月9日，台灣向英國提出引渡醉駕商人林克穎，兩地政府在同月16日達成協議，翌日拘捕林克穎，過程保密而且迅速，減低逃犯二次潛逃的機會。

然而，香港在實現普選特首前，立法會可謂最重要的民選機關，把關重要決策的角色舉足輕重。誠如1997年3月立法局二讀《逃犯條例草案》期間，何俊仁曾經指出，達成引渡協定時須考慮對方的法制運作及法治狀況，「立法局始終是有最後的監管權力……利用審議程序來作出最後的監察」。

既要切實可行，同時要尊重立法會的把關權力，林鄭政府可以考慮的一個做法是，研究改動審批程序，例如透過修例，先容許執法機關扣留疑犯，後再由立法會覆核引渡協定；當有強而有力的原因，立法會才能否決當局與外地政府達成的個別協定，釋放疑犯。

目前把關機制的不足

當然還有另一個做法，就是單由法院來把關。保安局在修例建議中正正指出，當局拘捕逃犯後若要移交外地政府，亦須法庭審批，故能保障逃犯的人權。然而，這個做法不無隱憂。

根據《逃犯條例》第5(1)條，在特定條件下當局不可以移交逃犯：

顯然易見，第5(1)條其實不涉及外地的司法制度，例如疑犯的辯護權利、刑事罪行中的無罪假定等，基本上是不會觸及的。若然如此，將出現一個不合理現象：香港人受《基本法》保障人權，可享公平審訊，但若被引渡到外地，基本權利則或受損。

移交逃犯的人權問題，是各地多宗引渡案件的關鍵所在。例如前述的林克穎醉駕殺人案，他在英國法院申訴時指出，台灣的囚禁環境惡劣，若被引渡到台灣服刑，英國政府相當於令他受酷刑或虐待，違反《歐洲人權公約》第3條。這個理由，獲蘇格蘭高等法院接納。在另一宗案例，約旦要求英國引渡Omar Othman回國受審，Othman遂入稟歐洲人權法院，指出他一旦被引渡到約旦，將會蒙受不公平審訊。歐洲人權法院認同申訴方，並裁定英國的引渡令會違反《歐洲人權公約》第6條，即對公平審訊的人權保障。

不只在英國或歐洲，政府對於引渡犯的人權保障責任，亦為聯合國所肯定。在轟動一時的吳志達引渡案中，聯合國人權事務委員會指出，加拿大政府若然明知引渡後疑犯的人權將受侵犯，包括被判死刑，它則有責任保障其人權。

可列明全面保障逃犯人權

事實上，自政府公布修例建議後，社會不少輿論憂心公民自由受制，特別是中國政府或會對香港提出引渡要求，將異見人士移交內地受審及服刑。縱然部分聲音或過於情緒化，但香港作為《公民權利和政治權利國際公約》的締約地區，須全面保障人權，進一步完善《逃犯條例》的規範。就此，香港政府可參考英國《2003年引渡法》，在條例中列明逃犯移交必須合乎《香港人權法案》及國際人權公約，不會損害疑犯的公平審訊權利。

就這點而言，政府必須知道的是，判斷逃犯的公平審訊權利等同檢視外地司法體系及其法治程度，既有一定的主觀成份，亦涉及政治張力，可能令引渡請求方尷尬。正如在林克穎案和Othman案，英國法院均曾詳細檢視台灣及約旦的刑事制度和司法體系。除了法院之外，立法會是否應該有其話語權，即保留它原有的移交協定審批權力，政府、立法會以至香港社會均須慎議。

今次當局僅以操作局限為名、審議時機為由，對《逃犯條例》作出幅度非常大的兩項改動，未充份回應對人權保障的聲音，有顧此失彼之嫌。填補司法空隙重要，但不少香港人對修例充滿戒心，對此，政府只怕難辭其咎。

長遠而言，香港政府不論與台灣或內地磋商長期協定，均須平衡公義與人權原則，兩者不可偏廢。與台灣達成協定，固然政治敏感，或要先得中國政府同意，但其實中國與台灣亦已有部分司法和刑事合作，實際未必如部分人想像中困難。若能與台灣達成逃犯移交協定，陳同佳這種逍遙法外的例子，有望杜絕。