【平機會主席換屆】本港未設獨立法定人權組織　政府何不放權？

近日平機會主席陳章明的任期屆滿，政府指他在任內切實執行四條反歧視條例，為政府向立法會提交《歧視法例（雜項修訂）條例草案》的工作奠定良好基礎，條例通過後有助擴大反歧視條例的保障範圍，感謝他三年間的工作。不過，不少民間團體對其任內表現表示失望，促請政府檢討平機會職能。去年11月，國家人權機構全球聯盟發表報告，顯示本港的平等機會委員會工作已連續18年評為C級，是去年全球120個人權機構中排最後10名的機構之一。平機會以建設平等社會為宗旨，卻未符合國際標準，政府不應漠視大眾權益，應盡快研究在本港成立獨立的人權委員會，為平機會充權，並提供充足財政支援及保持機構的獨立性。

平機會運作不符合國家人權機構原則

《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》（《巴黎原則》）訂明，各國政府應成立法定、有廣泛職權和以促進和保障人權的人權機構。雖然平機會的成立有其法律基礎，卻被國家人權機構全球聯盟評為不符合《巴黎原則》對國家人權機構要求，包括廣泛的人權使命、獨立於政府、多元的人事組織、有充足資源及調查權等。《原則》亦指明機構應提供立法、行政部門與機關與人權相關的諮詢與建議，以及監督政府落實人權規範，確保立法草案與現行法規符合人權標準。

目前有關保障人權的四個本地反歧視條例包括《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》、《種族歧視條例》，由平機會負責執行，政府卻未視平機會為法定人權組織，更無意為其充權或另設法定人權組織。2003年時任民政事務局長何志平已指出平機會並非國際標準所指的人權機構，因為它不是國家機構及它並不擁有廣泛職權去處理所有形式的歧視，當局文件又稱沒有任何一條國際公約規定任何政府設立中央人權監察組織。至2007年4月，民政事務局又指本港已設有多個機構負責協助推廣和保障各種權益，包括法律援助服務局、平等機會委員會、個人資料私隱專員公署以及申訴專員公署，人權亦受到法律保障，無需要另設一個人權機構。

不過，政府的理據薄弱，法例的保障是否充足，本地人權是否獲現行機制有效保障，均值得質疑，所以有成立法定人權組織的必要。而政府的說法亦有矛盾，民政事務委員會早年已承認，除平機會及個人資料私隱專員公署外，婦女事務委員會及申訴專員公署不會經常處理人權問題。此外，各部門職權分散，運作上無法顧全整體人權事務，一併考慮所有關於人權的問題，如處理不人道及貶低人格對待、私隱權、家庭生活權和宗教自由等人權與平等權利的互動關係，亦難以倡導及有效監察政府，未能廣泛保障人權。

平機會職權受限　成立人權組織還須政府決心

事實上，聯合國及香港民間社會已多次要求政府按照《巴黎原則》成立法定、有效和最高層次而獨立的人權委員會，鑑於國際常規，香港可考慮多個做法，其中之一是另設獨立的人權委員會，具備權限去推廣和保障《香港人權法案條例》和國際人權責任所賦予的人權。而另一做法是修訂平機會的職權，至足以完善監察和促進政府遵從《香港人權法案條例》以及其他人權責任。

平機會的使命及職能本就與人權組織相近，且屬法定機構，並在某程度上履行這職責，例如就人權公約涉及社會不同群體面對的歧視和平等問題向聯合國提交報告。若要為其充權，由人權保障機制的組成部分，升級成完整的人權機構，並非難事，問題只在於政府是否有充足決心，為市民提供全面的人權保障。

去年聯合國消除種族歧視委員會在日內瓦審議中國的第十四至第十七次綜合報告（包括香港特區第三次報告）時，曾就使中國香港的平等機會委員會符合《巴黎原則》所做的努力作出討論。

平機會的明確權力包括發出實務守則、進行正式調查、和解投訴、進行研究和教育及為申訴人提供法律支援等，但其職權只限執行現有的四條歧視條例，其他歧視個案則沒有法定權力跟進，只是依靠機構的額外研究及教育工作體現其「建設一個沒有歧視、崇尚多元、包容共濟的社會、人人共享平等機會」的抱負。去年11月陳章明已承認平機會在有限資源下僅有權力處理四項反歧視法例的工作，未能覆蓋到所有人權議題，是先天的缺陷。政府應加強組織的職權，如參考國際標準，將推進人權議題、評估本地人權狀況及監察政府政策等納入職權範圍，對於當局提出的有關人權的立法草案，主動陳述平等機會委員會的立場及建議。

現時平機會的工作包括：
－就根據四條反歧視條例作出的投訴進行調查，並鼓勵雙方調停以解決紛爭；
－為受歧視的人士提供法律協助；
－宣揚反歧視和平等機會的價值觀及政策；並就此進行教育和宣傳活動和提供有關資源；
－檢討法例並提供指引；及
－就與歧視及平等機會相關的議題進行研究。

另外，為平機會充權的同時，當局亦應增撥資源助其擴充編制及提供多元化服務。2017年平機會就曾因財政困難、預計會耗盡儲備而將寫字樓由太古城搬到黃竹坑。此外，觀乎香港社區組織協會去年12月發表的報告，平機會或許受資源所限，為受屈人士提供的法律協助嚴重不足，2008/2009至2017/2018年間，平機會每年處理800至1,100多個的投訴個案，當中每年平均只有10多宗至30宗個案獲批法律協助，協助法律訴訟個案每年平均僅約10宗，而自2010年以後，平機會更沒有就無投訴人的情況下進行正式調查（formal investigation）工作，故政府應增撥資源，支援機構的實際運作。在提升機構績效方面，「01觀點」早已指出機構的內部管理及人事委任須加強獨立性，免受政府操縱。

其實，平機會過去曾在多個場合表示支持設立人權委員會，並建議政府作詳細研究和公眾諮詢。2016年平機會曾就《歧視條例檢討》報告，促請政府考慮意見書內的73項建議。當中，建議政府修訂四條反歧視條例，包括訂明平機會有權監察政府的現有及擬定中的法例與政策及在平等及歧視事宜上是否符合國際人權責任；有權申請介入或以「法庭之友」身份出現於相關訴訟；有權根據反歧視條例就相關的歧視申索提出司法覆核等。又建議在條例中增加條文，為平機會獨立自主元素作定義；訂明接受公開申請或由獨立委員會負責管治委員會委員的任命；任命為管治委員會委員的人士要有包括在不同界別推動平等的相關經驗等。

雖然平機會在其職權及獨立性已認清自身制度缺陷，並積極提出改革方案，然而，政府只於2018年向立法會提交《報告》中八項法例修訂建議（報告共指明27項需要優先處理），平機會亦無法透過有效機制確保政府的立法進度及檢討報告得到全面落實。政府遲遲未能放權，以致機構多年來無法脫離權力限制及公信力不足的問題，政府應釋除公眾疑慮，回應社會的共識，盡快研究成立法定、有效和最高層次而獨立的人權委員會。