來稿作者：王振民教授

一個時期，香港社會圍繞特區政治體制是「行政主導」還是「三權分立」，存在不同看法和爭議，香港為此走了不少彎路，付出巨大成本和代價。從國家的角度看，「一國兩制」下香港、澳門實行什麽樣的政治體制，從來都是清晰明確的，那就是「行政主導」，根本不存在灰色地帶。

第一，決定香港、澳門的政治體制是中央事權

首先，香港、澳門自古以來就是中國的領土，回歸祖國後實行什麽樣的政治體制，當然是由「國家」即中央決定的。《憲法》第31條對此作了明確規定，即「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。這一條的「主語」是「國家」，即「國家」決定恢復對香港、澳門行使主權、設立特別行政區，並通過制定《基本法》的方式，規定特別行政區實行的政治體制。由此可見「一國兩制」下決定特別行政區實行什麽樣的制度體制，毫無疑問是中央事權。

其二，特別行政區實行什麽樣的政治體制必須是法定的，而且是由國家制定的《基本法》規定，不是任何人說什麽就是什麽。要搞清事情的真相和原貌，必須回歸《基本法》，看「國家」如何通過制定《基本法》規定了特區的政治體制，其立法原意是什麽。

其三，「一國兩制」下特別行政區的政治體制，與中國《憲法》有必然的「血緣」關係，傳承中國《憲法》的基因。中國是人民民主的國家，中國《憲法》是人民民主的法律化、制度化。回歸前殖民統治下香港沒有民主，回歸後依照《基本法》實行「港人治港」、高度自治，香港同胞成為主人，行政長官和特區政府成為當家人和治理香港的第一責任人，開啟了香港民主的紀元。這些都來自中國《憲法》。在中國《憲法》架構下，國家打造的特區政治體制與國家的制度體制必然是相匹配、兼容的，不可能是排斥的。

第二，《基本法》毫無疑問確立了行政主導體制

制定《基本法》的一個重要使命，就是規定未來特區的政治體制。第四章「政治體制」第二至第四節分別對行政、立法和司法機關作出規定。行政機關享有行政管理權，在特區地方治理中扮演積極主動的角色，是發動機、發球者，既要對立法會負責，又要辦理中央授權的對外事務，還要與立法、司法機關一道履行維護國家安全的憲制責任等；立法機關依法監督行政，享有充分的立法權；司法機關依法獨立行使審判權。

整體看，在基本法框架下，行政機關積極主動，立法機關有權有責，二者相互制約，又相互配合，而司法機關獨立運作。

一個基本事實是，《基本法》第四章在十分顯著的第一節突出規定了「行政長官」，而不是將行政長官置於第二節「行政機關」之中。此處立法意圖十分清楚，主權者就是要把行政長官作為超越行政、立法和司法的綜合權力主體加以明確，授予其領導整個特區的職權，規定了行政長官對整個特區地方事務的主導角色。《基本法》授予行政長官廣泛的綜合性權力，行政長官是特區權力中心和政權運作的樞紐，對中央人民政府和特別行政區雙重負責，不僅領導行政機關和全體公務員，還領導整個特區，對立法和司法發揮特殊重要作用。行政、立法、司法三機關法定職責不同，但目標一致，都是為了特區好、為了國家好。

中央全面管治權與特區高度自治權相統一，兩權銜接的關鍵就是行政長官。落實中央全面管治權，必須堅持和完善特區層面的行政長官主導體制。5年來香港實現由亂到治的重大轉折，這既是中央層面強化對港澳工作集中統一領導的成果，也是特區層面強化行政主導的成就，再次驗證這個體制是有效、成功的。只有堅持和完善行政主導，香港才能實現由亂到治，才能走向由治及興，才能達致良政善治。

第三，為什麽有人堅持要把「三權分立」強加給香港

從上世紀八、九十年代《基本法》誕生的背景看，作為「一國兩制」國策和《基本法》的主要設計者，鄧小平先生當年就明確排除了特區實行「三權分立」的可能性。既然《基本法》的立法原意如此清晰明確，從根本上排除了「三權分立」，為什麽一些人還頑固主張「三權分立」呢？這只能說，確實有人一直在努力「改造」香港的政治體制，要把行政主導改造為事實上的「三權分立」。長期積非成是，加上一些媒體的渲染，使得不少人誤以為香港《基本法》規定的就是「三權分立」。

一個國家、一個地方實行什麽樣的政治體制是科學問題，必須與當地的經濟、文化、社會情況和傳統等相適應，必須以科學的精神處理政治體制問題。

進一步明確特區實行行政主導的體制，不意味着行政長官和行政機關不受監督制約。行政主導與立法會依法行使職權、與司法機關依法獨立行使審判權是兼容的。進一步明確行政主導，不僅不會影響反而更有利於立法和司法機關在《憲法》和《基本法》的軌道上履職盡責。只有準確把握行政主導的內涵外延，支持行政長官和特區政府依法有效施政，才能共同維護好特區的繁榮穩定，為中華民族偉大復興貢獻香港、澳門力量。

作者王振民是全國港澳研究會副會長，清華大學法學院教授。

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