【來稿】基本法無一條能成為「管轄式」一地兩檢的法理

文：黃賢

很少就一個題目連寫三篇文章，但「一地兩檢」的安排太重要，涉及捍衛香港法治和《基本法》，也爲了保障内地的《憲法》，有此必要。

【黃賢：拋開政治開辦高鐵西九—石崗穿梭線，經濟及保安更具效益】
【黃賢：以「類推」解釋基本法：法無定法，非法法也？】

三篇文章是同一重要議題的有機整體，兹以提綱方式整合表述：

1.　核心問題是同樣在西九總站，究竟實施「行政式」還是「管轄式」一地兩檢。前者是由特區邀請内地官員在西九僅僅執行邊檢海關檢疫等公務，其他依舊歸港方管，分工清楚。後者是劃地交由内地管治，内地官員公務以外，從喫喝拉撒、打機上網，到生兒育女全都要管，香港僅負責清潔打掃消防。

兩種方式的法理基礎和經濟效益差別極大。政治因素外，找不到原因爲什麽要采用「管轄式」 一地兩檢。

2.　「行政式」一地兩檢沒有法律、技術問題。保安局要爭氣采用成熟的新技術，更能促進兩地保安。内地若履行2012年向國際社會的承諾，更可免除香港承擔來至内地的「假難民」，天下更太平。

3.　「行政式」一地兩檢，經濟、社會效益都比「管轄式」大很多。可同時開辦的石崗到西九穿梭綫，直接受益人次每天上百萬次，比高鐵起碼多十倍，上千億公帑投資得以善用。支持後者的官員，應繁忙時段親身去擠一下西鐵。而新界西部幾十萬天天上下班的受害者，應一人一票、一人一信向各級政府表明立場。

4.　《基本法》第二十條不能成為「管轄式」一地兩檢的法理。此結論日前已闡明，並提出「四不得」，即：不得搞類推、不得簡單授權、不得簡單釋法、不得篡改《基本法》的法定修改程序。(1)

更重要的是，把問題提升到「憲法監督和保障制度依然不健全」的高度。很高興看到習近平總書記在十九大的政治報告，提到：

「加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。」(2)

這應是共產黨代表大會政治報告第一次提到憲法監督（或許也是習的第一次）。有這認識，希望打鐵趁熱，在明年全國人大開會修改憲法時，把《憲法》六十二條第二款和六十七條第二款有關解释宪法，监督宪法的实施部分抽出，獨立成章，讓憲法監督和保障能制度化和專業化。

若早一點成立憲法監督機構，就不會掉進第二十條的誤區，可減少社會矛盾。希望以後提出一地兩檢的任何法理基礎，都要先做合憲審查，避免誤法誤己。

5.　《基本法》所載的一百六十條，任何一條都不能成為「管轄式」一地兩檢的法理。

政府和人大常委原先執意用《基本法》第二十條，終於明白行不通。現在又抛出第二和第七條，有點頑疾亂投醫的味道（此前還扯上118、119條）。與其提一條被否定一條，不如釜底抽薪，概括説明《基本法》任何一條都不能為「管轄式」一地兩檢提供法理，除非香港是主權獨立。

在憲制、法理層面，香港特別行政區每一寸土地，都要實施基本法的全部條文；這是全國人民代表大會成立特區時所規定的，不容擅意曲解《基本法》抵觸。

衹有一類例外，在外國駐港領事館和個別國際機構的範圍内不實施香港法律，而這是由外交部簽約實施的，按第十八條香港無權過問。連代表中央政府的駐港機構中聯辦都要遵守香港法律，很難想象《基本法》的立法原意會允許劃地搞法外的「管轄式」一地兩檢。

立法原意以外，還不能犯「四不得」。譬如第二條：

「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」

「享有」用字清晰，要變更成「劃地放棄」，唯有希特勒般搞類推，否則過不了「四不得」。
又譬如第七條：

「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。」

「管理、使用、開發…」 用字清晰、層次清楚，是在實施《基本法》的條件下「管理…」，原意和字義針對的都是土地的使用，同理不容蛻變成「劃地不管理不實施基本法」。

其實，有關「授權權限」(delegatus)的法理已很清楚，兹不贅。

政治方面，很難想像《基本法》會有機制允許在赤臘角機場，爲了連接全世界，劃出地方，讓外國「管轄式」一地兩檢。不是不會這樣做，而是不會讓特區有權這樣做。劃給外國不允許，劃給内地也同樣不允許，除非法律有明文例外。要另覓機制。

相反，在各種專業領域，特區乃至國内都在進行很多各色各樣不同層次的「行政式」合作，包括IAEA、美國海關／FBI、食品安全、藥物安全等等，不是新鮮事，有現成的合作機制。

6.　要實行「管轄式」一地兩檢，衹有兩個合法機制：1 修改《基本法》；2變更香港版圖。二者都不由人大常委決定。

7.　修改《基本法》，可循第159條，修改權屬於全國人民代表大會。

但修改前要慎重考慮一國兩制的示範作用（起碼不要成負面纍贅）。二十年風風雨雨，也沒有修改《基本法》。爲了「管轄式」一地兩檢，有更佳的方案放棄不用，執意修改「根本大法」，是漠視法律穩定、權力傲慢，這是威權而不是法律、常理範疇，不利團結。

8.　更改香港版圖，由國務院決定。

其實香港特區成立的那一瞬間，幾個月前國務院通過的決議迅即生效，在三處更改了香港的版圖，拿走了幾十個維園面積的土地，但別處也補回幾十個。天沒有塌下來。

但修改前要慎重考慮政治含義。回歸時的調整，是順從地理以及改正不平等條約有關水域界定的落後條款。爲了「管轄式」一地兩檢，有更佳的方案放棄不用，執意在香港市中心摳出一塊法外之地，難免被視爲步清朝後塵，爲了面子摳出一塊九龍城寨，著實有點那個。

9.　怎麽辦？

面對「行政式一地兩檢」抑或「管轄式一地兩檢」的選擇，任何國家領導人，應很容易做出決定：兩者運行效果一樣，但前者法律層面沒有副作用，經濟效益更大，保安更全面，還能促使國家履行國際義務，何樂而不爲。

[1]　香港法律界沒有機會接觸「類推」這封建殘餘，曾問我究竟。此概念的英語翻譯是analogy,不要和擴大解釋、ejusdem generis混淆。

[2]　習近平：《中共19大政治報告》（2017.10.18）。文章和報告若有因果關係，則是我再次有機會影響政治報告。但更希望是獨立見解，因爲這樣執行起來更給力更果敢。

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