政經講｜特首需要什麼顧問？

行政長官候選人李家超上周公布了多達148人的選舉顧問團與主席團名單，涵蓋香港政商學術等領域的翹楚。俗語云：人多好辦事，李家超已表明未來五年是香港由治及興的關鍵時期，若如此鼎盛的顧問團與主席團助陣，確實如這位準特首所言反映了凝聚及團結社會力量帶來發展變革的施政理念，誠為香港之福。但是，人多是否就一定可辦好事？大家都知道，其實並不盡然。

李家超競選團隊單是顧問人數就達到58人，比現任特首林鄭月娥五年前競選特首時的顧問與主席團總和39人多出近一半，當中既包括每次特首選戰時投票取態都極受關注的城中首富李嘉誠及其他商界巨頭，亦有久未露面的左派元老吳康民、鄭耀棠，以及102歲高齡的教育家胡鴻烈；90位主席團成員也可謂星光熠熠，包括曾競選特首的全國政協常委唐英年、現屆行政會議召集人陳智思、港大中大理大三間大學的校長，以及各大政團的黨魁主席。香港建制各勢力經過多年劃粉分營的內捲後，似乎真正迎來了「香港營」。

人多未必好辦事

競選特首真的需要勞師動眾組織如此龐大的顧問團與主席團？這種做法其實稱不上選特首的慣例——上屆選舉才走入大眾的視野，在當時的政治環境下「箍票」意味極濃，用以佐證林鄭廣獲支持。同樣道理，李家超競選團隊組織如此龐大的顧問與主席團，也是突顯他獲得了不同界別的支持，具有「廣泛代表性」。有獲邀加入的政界人士便直言，眾星拱照李家超，旨在展示愛國陣營團結一致，有人更戲言名單有如「補漏拾遺」，讓之前未及提名的選委，用另一種形式與唯一的特首候選人連結在一起。

從現實層面看，雖然5月8日的特首選舉只有一位候選人，李家超仍然面對751票這個當選門檻，當然應該全力以赴爭取選票。選戰進行時盡可能爭取盟友，突顯人多勢眾，也是選舉政治其中一種慣常操作。不過，這種所謂的「團結」往往只是白駒過隙，而且絕非沒有代價。在美國等選舉政治發達的西方國家，它便往往伴隨為人詬病卻也根深蒂固的政治分贓。香港所處的華人社會對此也不陌生，通俗的形容就是「還人情債」。

政治權力最重要特徵是公共性，摻雜人情的風險在於導致公私不分，選舉時站台背書，選後就可能變成對既得利益者的論功行賞，反過來消磨施政能量，使執政者在選舉時提出的治理宏圖淪為空談。這也是豪華顧問團啟人疑竇之所在——名單上的人物對過去二十五年的香港多有影響，如果未來的政府仍然只是靠他們「謀劃」，與過去又會有什麼不同？

香港的既得利益結構盤根錯節，港英後期政府顧問顧汝德（Leo. F. Goodstadt）在一系列剖析香港深層社會結構問題的著作中，便直言不諱地指出政府與商界的聯動如何在造就香港成為表面繁華的國際大都會的同時，也形成了積重難返的社會矛盾。其中一本書的中譯書名「官商同謀：香港私利的矛盾」，可謂一語中的，點明要害。

商界對香港的貢獻毋庸置疑，但社會公義不可能只體現於維護商界的利益。顧汝德所謂的「官商同謀」在香港社會深獲共鳴。經歷過2019年的動盪，中央政府顯然也亦意識到重拾社會公義對香港發展的重要性，負責港澳事務的官員與官媒以日趨嚴厲的措辭敦促治港者勇於打破既得利益結構，真正確立「以人民為中心」的施政與發展理念。新華社去年10月發表的一篇評論文章便直白地提出，香港管治者需要「打破地域和思維的局限，擺脫人情與利益的掣肘，展現出迎難而上、銳意求變的管治新氣象」。李家超是否能夠譜寫這樣的新篇章？香港社會正帶着懷疑拭目以待。

無論如何，社會停止內耗總是值得肯定的，當下的香港確實需要凝聚共識，展開變革，實現「重生」。競選團隊提供了平台，讓各界精英展現社會承擔，它不應該只被視作「畀面派對」——競選辦人員回應「主席」跟「顧問」有什麼分別時形容兩者職責「大同小異」，便多多少少給人如此觀感；有獲邀擔任李家超競選顧問的人也輕描淡寫稱沒什麼事情做，「最多畀吓意見」而已。這讓人不得不問「顧問」的作用是什麼？如果人人都是「畀吓意見」就了事，到頭來會不會人多口雜，辦不了事？

顧問不只「畀意見」

歸根究柢，「人多好辦事」這個片語的着重點在於「辦事」。正如準特首強調其施政要以結果為目標，辦得成事、能夠帶來成果的意見才是好意見，能夠給出結果的顧問也才是好顧問。競選期間也許毋需對「主席團」與「顧問團」有什麼不同錙銖必較，但特首履行職責時，就真的需要能夠為他提供真知酌見以制訂有效政策、落實良好施政的顧問。因此，實在有必要先把特首需要什麼顧問這個問題搞清楚，而特區政府這麼多年來似乎從未對此細究。

顧問在香港政府裏的角色是什麼？現時政府編制中為人熟知的其中一位「顧問」是政府經濟顧問，光看職位會以為他屬於政府在經濟決策層面的最重要智囊，但其實際職責與職銜帶來的想像有頗大落差。這個例子也許反映「顧問」一詞在政府內部屬隨意概念。與屬於政務官體糸的「中層」（首長級職級第5點）的政府經濟顧問相比，輿論論及特首智囊時更關注的是本屆政府廢除的中央政策組，它本身就是一個充斥「顧問」的地方，其最高級人員為「首席顧問」，同時有一大批全職非全職的顧問。這些顧問要來幹什麼，才是回答特首需要什麼顧問這個命題的關鍵。

香港社會對中策組「重視」到什麼程度，從它過去五年雖已不再運作卻仍成為政商、學術乃至媒體評價政府表現的其中一個「指標」可知大概。一些選委近日向李家超提意見時，便敦促他上台後恢復這個編制，原因不外乎他們把香港社會近幾年的失治歸結於現任特首林鄭月娥上台取消中策組，改設政策創新與統籌辦事處，使得政府失卻掌握民情的利器。

這實在是一個極大的迷思。香港回歸二十五年，中策組存在了二十年，若它的主要功能真的是把握民情，那這項看家本領的往績就很見不得人。從2003年《基本法》23條立法爭議數起，香港社會歷經多次動盪，政府有哪一次精準地掌握了「民情」？這些過失是否全都該算在中策組身上？

即使只能是假設，但作出「現屆政府保留中策組也不會政通人和，社會怨氣一樣無法紓解」的判斷，錯的概率恐怕極低。因此，要恢復中策組，先要正本清源，搞清楚政府為什麼需要中策組？它在實際運行中出現過什麼問題導致被丟棄，如何才能讓它發揮真正作用？

為何恢復中策組

眾所周知，中策組是港英政府在1989年委派顧汝德成立的，顧汝德曾形容，他的職責是向當時的港督、布政司和財政司這三大「客戶」提供現實可行的政策建議。許多人緬懷這個時期的中策組，認為顧汝德牽頭作了一系列政策研究，為香港社會福利、行政效率及財政政策帶來重大變革。相比之下，回歸後中策組雖然順利「過渡」，但其對政府施政的作用更多時候卻是受到非議，而不是獲得肯定。

其實，港英時期的中策組到底有多少程度上對政府施政發揮實質作用，也值得質疑。政務官出身的新民黨主席葉劉淑儀便曾憶述，顧汝德上場後曾向各政策部門的官員表明中策組集中做政策研究，不參與決策，但公務員對這個機構並不重視，「因政務官們對各自負責的政策範圍相當熟悉，不相信一個外人能提供什麼獨到的建言，只擔心他與港督關係密切，會在港督面前參大家一本」，而且「中央政策組資源少，發表的研究文件沒有約束性，該組實質作用不大。」

用這番話來描述回歸以後的中策組，並不會有多大的違和感，唯一可能不適用的也許是「資源少」。然而，資源多了卻未能相應提升效用，反過來卻也證明這個架構存在問題。

觀乎回歸以後中策組的演變，大致經歷過這麼幾個階段，董建華執政早期與時任政務司司長陳方安生在施政方式與方針上多有相左，於是倚重中策組出謀獻策。董建華後來銳意改革管治架構，中策組也迎來重大變化，以時任中文大學社會學講座教授劉兆佳出任首席顧問為標誌，賦予中策組明確的政策研究色彩。其時中策組確實提出過關乎香港長遠發展規劃的洞見，如今回頭看，當中有些研究更讓人感到唏噓。

例如，若翻查傳媒有關中策組的報道及中策組本身的研究報告資料庫，會看到2004年間它的其中一個研究重心是探討香港如何與珠三角地區加強跨境協作、推動經濟融合，相關討論後來更延伸至涵蓋更多內地省市的泛珠三角地區合作研究。可是，這類關乎香港長遠發展的研究並未轉變為實際政策，時間過了接近二十年，香港政府仍在同一議題上舉棋不定，反而要靠中央給出清晰的答卷。

香港的政治氣候也確實迫使中策組把更多精力放於做民意調查之類的「把脈」工作，但它卻不是好的醫師，甚至診錯症，為董建華提早卸任背了一部份黑鍋。曾蔭權接任特首後，大幅擴編由其直接領導的策略發展委員會，性質相近的中策組受重視程度遠不如昔，在曾蔭權政府中後期甚至因有許多非全職顧問屬政商「二代」而被戲謔為「太子黨俱樂部」。

曾蔭權時期更為人熟知的舉措是仿效末代港督彭定康設立「心戰室」，招攬spin doctor搞政治化妝，管控政府運作與輿論的互動。心戰室與中策組職能本不相同，但常被混為一談——或許因為顧汝德也曾為彭定康心戰室的要員。混淆政策研究及規劃這種「戰略」工作與引導輿論支持政府施政這種「戰術」操作，代價不菲。曾蔭權確實在任內維持了較高的民望，但留下的政績乏善足陳，其房屋政策更導致公營房屋供應脫離目標，普羅市民日益難求安穩居所，種下數十萬計市民蝸居劏房、納米樓的禍根，使得社會深層次矛盾愈趨尖銳。

這也說明，為政者若捨本逐末，沉迷表面的政治包裝，缺乏深入探究社會問題及實事求是謀求解決方法、規劃長遠持續發展方略的意識與視野，個人也許獲得短暫的私利，卻犧牲掉社會的公義。

梁振英上台後，對中策組重新投注精力，使其權力大幅膨脹，但它的使命也更混亂。對於這個時期的中策組，人們印象最深刻的恐怕是它曾捲入試圖影響政府與大學人事任命、借立法會選舉民調掌握市民對特首連任的態度等爭議，被指淪為政治鬥爭的工具。

由此觀之，中策組早已異化，林鄭接掌特區政府時決定全面改組，改變其名稱與職能，不能說是錯誤的判斷。她的錯誤在於不求還原根本，構建一個真正有利於她與民同行、落實管治新思維的大腦中樞，反而直接矮化了其發揮空間。

牢繫辦實事原則

根據最新消息，李家超本人也傾向重設中策組，它會以什麼樣的新形態重生，又會肩負什麼使命，為管治帶來什麼樣的結果，令人關注。殷鑑不遠，要避免再生的中策組重蹈覆轍，就必須首先明確其定位，不被「心戰室」這類花哨概念喧賓奪主，而是牢牢立足於辦實事的原則。套用前文所引的新華社文章，它必須堅持為市民謀幸福的根本宗旨，全力聚焦發展，將破解深層次矛盾問題與融入國家戰略機遇緊密聯繫起來，腳踏實地發揮政策研究中樞的職能。這一理念弄清了，特首才會真正知道自己需要什麼顧問，才能找到對的人來落實良治善政，香港也才有可能「深慶得人」。