港英時期的行政主導政治體制是以港督集大權為一身，立法機關幾乎完全依附於行政首長，不可能對行政機關作出太大監察和制衡；直到「末代港督」彭定康推動政改，立法局才有部份直選議席，亦有少部份涉及公共政策的議員法案獲得通過。回歸後香港延續行政主導模式，原則上是讓行政、立法和司法互相制衡和互相配合，但過往一段時間不少人都把香港政體理解成為「三權分立」，尤其是大多數透過直選晉身議會的泛民主派議員，更加深信議會主責監督政府。

立法機關制衡權力有限

《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛曾在1990年向全國人民代表大會作出說明，「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約。」

然而，在行政主導的設計之下，立法機關對行政機關的制約也受到一定限制。 這既體現在《基本法》賦予行政長官對立法會的解散權，以解決行政和立法之間無法化解的矛盾，例如《基本法》第50條列明，行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會；又體現在行政長官對於立法會通過法案的簽署生效權，例如《基本法》第76條表明，立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布，方能生效。

還有，在港英時期，除非徵得港督同意，否則立法局議員不能提出涉及影響政府開支的法案。至回歸後，根據《基本法》第74條，除了政府開支，立法會議員也不能在未經行政長官書面同意的情況下提出涉及政治體制或政府運作的法律草案。

另外，政府議案、法案或修正案會被優先列入議程，其通過門檻亦相對較低，一般而言只須出席議員過半數的贊成票。反之，議員提出的議案、法案、或對政府法案的修正案，則須經過選委界別以及由功能組別和地區直選組成的非選委界別進行分組投票，並且分別獲得出席會議議員過半票數，才算通過。

行政立法機關重在配合？

不過，儘管立法會制衡權力有限，但《基本法》仍然賦權立法會可以依照法定程序制定、修改和廢除法律；根據政府提案，審核、通過財政預算案、稅收和公共開支；聽取《施政報告》，對政府工作提出質詢，就任何涉及公共利益進行辯論。而即使行政長官可以解散立法會，但《基本法》第52條也列明解散不是毫無代價，因為假如行政長官「因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署；因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案」，特首必須辭職。

只是，比起行政機關的權力，立法機關的監督權力明顯處於被動。

例如，《基本法》第73條在界定議員職權時，並沒有給予他們約束行政機關的權力，如「聽取行政長官的施政報告並進行辯論、對政府的工作提出質詢、就任何有關公共利益問題進行辯論」等，均沒有法律約束力。而一般議員議案及其修正案同樣不具法律約束力，只是以此來對公眾關注的事項表達意見，或籲請政府採取某些措施。即使官員不聽取議員意見，回答時得過且過，只要政府有足夠的贊成票，議員亦難以推翻政府政策。

已故中國憲法學家、基本法起草委員會委員蕭蔚雲，曾在《關於香港特別行政區基本法的幾個問題》中形容，香港行政立法關係是「互相制約，互相配合，重在配合」。

威權與民主自相矛盾？

此外，有意見認為，直選議席的增加會影響行政主導的實踐，因為議員需要為選票「埋單」，難免隨民粹起舞，而無法實事求是地既制衡又配合政府施政。

基本法委員會委員、香港大學法律學院教授陳弘毅，曾經引用港大法律學院榮休教授佳日思（Yash Ghai）在《Hong Kong's New Constitutional Order》書中的觀點，指出「《基本法》所規定的政制有內在的矛盾，一方面行政和中央的權力體現着威權統治，另一方面立法會體現着民主政治，直選產生的議員的民望和認受性凌駕於行政機關的領導人，立法會可行使其對法案和財政預算案的否決權癱瘓政府的運作。」

過去一段時間，香港深陷「政治化」漩渦，這種「威權」和「民主」的內在矛盾日益深化。作為「議會少數」的泛民議員由於缺乏有效約束行政機關的工具，只能在議事規則的「灰色地帶」中尋求方法，例如提交大量議員議案和修正案、不斷點算與會人數，以冗長辯論等「拉布」方式拖延議程，藉此迫使政府讓步。事過境遷，當「拉布」不在，議員和政府又該如何面對「威權統治」與「民主政治」的天然矛盾？