2019年反修例風波過後，中央出手制定《港區國安法》和修改選舉制度，立法會直選議席被減少至20席，新一屆議會中泛民主派幾乎絕迹，「清一色」建制議員表現如何見仁見智，但特區政府施政卻未有太大改善。有人認為議會監督空間和權力被大幅削弱，亦有人認為當局只是把行政立法關係由「對抗」撥亂反正成為「協商」。然而，如果議會制衡權力不足，又可如何配合政府提高施政效能？

議會監督能力有所下降

北京港澳學人研究中心理事、全國港澳研究會成員林朝暉認為，過往制度賦予議會相對較大的制約權，雖行「行政主導」，但直選制度又鼓勵議員傾向與政府「對着幹」，以顯示自己的監督權力，「但完善選舉制度後的立法會，其直選議席的比例大幅減少，只有20席。新增的40席選委界別議員，其選票基礎與特首選舉來自同一班人，行政立法關係亦相信會從過去的『對立』轉向『輔政』。」

那麼，立法會有多少空間「輔政」？又有多少空間監督政府？

香港中文大學政治與行政學系高級講師蔡子強告訴《香港01》記者，現屆立法會的監督能力有所下降，體現在議員對議題的熟悉程度有限和議會監督空間收窄。

蔡子強發現，隨着某些政策範疇的專家離開議會，暫時未有「立法會新人」具有足夠專業知識能夠填補他們的空缺：「例如（前民主黨立法會議員）李永達，他是公認的土地房屋問題專家。但當泛民議員不在，很多議會新人努力尋求自己的位置，但他們並不『熟書』、很多問題都未能掌握。你會發現每每有相關議題，記者都會轉而詢問本土研究社或其他的公民社會組織，相對於議員，他們更加專業，更了解問題。」

議員不時收到「溫馨提示」

新選制下共有56名「立法會新人」，另有34位資深議員。蔡子強認為這些「舊人」受限於他們的政治光譜，對政府監督有限，「他們似乎局限於狹窄的政治光譜裏，經常有所顧慮：追問某些問題會否讓政府尷尬？會否有損社會和諧？害怕收到『溫馨提示』。」

據他了解，現屆立法會議員不時會收到「溫馨提示」，提醒他們不要與政府糾纏某些問題，或者提醒他們不是時候觸及某些議題，認為某些提問未必有利於社會的和諧穩定。

「比如發展北部都會區、明日大嶼，這些都是中央關心的國策。議員追問會否被視為反中央、反政府，不利社會和諧？即使你支持政策，龐大基建工程內部必然存在盲點，需要議員監督，釐清箇中問題，否則會成『大白象工程』。」蔡子強以2014年廣深港高鐵香港段工程超支事件為例指出，「以往泛民議員會在這些盲點和細節上對政府窮追不捨。你提醒他們『放手』，他們反而更是窮追不捨，但未來議會仍會存在這種監督？」

蔡子強形容：「你認為過去的議會有太多『拉布』、太多政治上的詰責，而不是有效地監督政府，促進良政善治。但現在的情形卻恰恰相反，過去的政治詰責全都不見了。」

會內抗爭變成會外協商

林朝暉不同意立法會監督權被削弱，並認為議會運作更加順暢：「以前立法會監督權主要體現在議員對政府的質詢，和通過財政的權力，例如過去的『拉布』（議事程序）和不通過財政預算案。這兩種主要權力如今並沒有多大變化，法定權力依然存在。」

據林朝暉觀察，過去官員和部份議員即使在議會外達成某種共識，但只要社會上存在反對聲音，立法會就會有議員「臨時跳票」。他強調，改制所改變的不是議會的監督權力，而是立法會的「遊戲規則」——將議會內的「抗衡」轉到議會外「協商」。

近日有議員投訴政府忽視議員意見、擔心議會變為「舉手機器」，林朝暉認為這與「遊戲規則」改變有關，因為假如政府和部份議員已經達成共識，等同取得足夠票數通過法案，自然忽略其他少數議員。他說這在政治制度中極為普遍，但相對以往建制泛民壁壘分明，未來政府「箍票」仍有一定難度，因為現時議會所代表的利益群體更為複雜，當中更有大量的「單丁議員」，需要政府花費功夫分頭遊說，不像以前只需獲得主要建制政黨和幾位功能組別議員的支持就可通過。

林朝暉又以港英時期的行政立法關係形容當下的立法會：「反正沒有人（政黨、獨立議員）獨大，有意見就需要先跟政府協商，在議會外達成共識，再上立法會大會。過去議會內明面上的拉扯、抗衡，未來將不再存在。」

無視議會有違善治

「短短半年的議政時間，不足以讓議員熟悉議政程序，不同議員也在找準自己在議會中的定位。而政府正在換屆，除了公務員調整薪酬激化社會爭議外，沒有太多具爭議的議題，議會通過議案看似不太存在阻礙。」林朝暉預期，候任特首李家超上台後，立法會的制約功能會有所強化，「當議員更為『熟書』，議會內就不同政策範疇的分工更為明確，議員懂得就相應的議題向政府施壓，將來議會的制約權力將會有所提升。」

他相信，當某些議員已經在公眾、持份者及傳媒建立清晰的政策專長、倡議方向及印象時，相關政策局對有關議員提出的質疑、建議，將會變得更無可迴避。

立法會的制約權力會否隨新一屆政府而加強，目前仍然言之尚早。但特區官員「耍太極」、「語言偽術」、不聽議員意見等事情絕非今日之事。尤其是改制後的立法會，行政主導得以加強，倘若官員面對議員的質詢，仍以過往「得過且過」的態度應對，只會令立法會淪為附庸，亦會令政府在良政善治的路上背道而行。

政府需要高效施政，而議會既要監督又要配合政府，目的也是促進施政；然而，立法會充其量只是個「通過法律機構」，不少政府都無須經過議會審批，議員應該如何是好？

對此，不少議員認為，政府應在政策醞釀階段盡早諮詢議員，令政策更為完備，亦更易形成共識。例如選委界江玉歡明言，「其實，我們（議員）都希望政策好，當然收地等涉及公共利益的議題，不宜向外公開，但很多議題並不是秘密，為什麼政府不能夠提早諮詢議員。政府這樣施政，很難獲得（市民、議員）的支持。」

另一方面，政府需要就某些重要議題為個別機關或部門設下年度工作指標，並定期向立法會報告每年的工作進展，加強立法會的監督能力。江玉歡舉例說，保護兒童問題其實是立法會長期關注的議題，但為何直到今時今日問題仍未得到改善，至去年更爆出香港保護兒童會轄下「童樂居」虐兒案事件，「政府需要有施政方向、需要設立目標，向立法會報告每年的工作進展，讓議員了解實際情況，而不是以累積幾年來的工作進度，模糊視線。『做了多少就是多少，沒做事就是沒做事』。」

應該賦權立法會嗎？

「最重要的是改變官員的思維，議員提出議員議案，是希望凝聚議題在社會上的影響力，並且希望說服政府跟進。若官員忽視議員意見，只是抱着應付的心態，面對議員議案，其實是在浪費我們立法會90名議員的時間。為什麼我們要花那麼多時間研究議案、準備辯論？」江玉歡談到議會的議政情況時，難掩失望之情，「我不相信一個議員議案、30個人發言，連5個人的意見都沒有參考價值！但事實是，政府並無參考意見。」

到底如何才能令政府重視議員意見？應該賦予立法會更多制衡政府的權力嗎？對此，受訪者均持保留意見。

江玉歡認為過去立法工作延誤多時，現在要追回進度，根本沒有時間處理私人草案。

蔡子強認為，中央的構思是行政主導，立法會的角色是以諮詢為主，不期望一個爭取主導的立法會。

林朝暉亦指出，現在議員的影響力不需要依賴私人草案來體現，反問如果有私人草案能夠在議會中取得共識，那為何政府不主動立法？他認為未來私人草案的作用只是要用來引起社會關注，作為一種設置公共議程的手段：「未來議員有意見，會直接向政府說。例如新界北發展計劃，（民建聯）劉國勳議員說了很多年，政府就把他整份意見書寫在《施政報告》中，那就『成功爭取』了。」