香港回歸後，具殖民色彩的行政會議制度得以保留，但行會的職能與作用已被大幅削弱，候任特首李家超若想強化政府治理效能，改革行會無疑是必要之舉。有學者認為應該重塑行會定位，亦有人認為要重整政府諮詢架構，加強行會諮詢職能。香港政策研究所香港願景計劃高級研究員林緻茵提出兩種途徑，一是轉為「內閣制」，大幅減少非官守成員，一是轉為「智囊制」，以非官守成員為主導。

向「內閣」轉型
大幅減少非官守議員

香港政策研究所於2017年出版《培育政治人才 發展內閣制度》的研究報告，其中提出將行會「內閣化」的建議。作為研究員的林緻茵解釋，行會成員受保密制和集體負責制約束，雖有憲制地位，卻無實際權力，同時定位不清，若要在不修改《基本法》的前提下突破制度限制，可轉型成為「內閣制」，即以行政長官為首，由政府高級官員代表政府各部門商議政策、進行集體決策的行政機構。

首任特首董建華於2002年推行主要官員問責制後，曾經改組行會，包括大幅擴充官守成員，由三司增加至三司十一局的14位官員，同時削減非官守成員，由11人減少至5人。

林緻茵指出行會廣被詬病作用不大的癥結有二：首先，行政長官並不必然接納行會成員意見，而全體成員亦沒有實際權力約束行政長官，若行政長官一意孤行，只須將理由記錄在案即可，但全體成員卻要為特首決策負責；其次，行會成員權力不一，官守成員擁有政策決策權和執行權，但非官守成員什麼權力都沒有，卻同樣需要為集體決策負責。

她認為，如果行會向「內閣制」轉型，應該區分官守成員與非官守成員的權責，從而強化「行政主導」和「諮詢」功能。例如讓主要官員進行集體決策和問責，而由社會人士組成的特首顧問則不受集體負責原則所約束，可以專注於政策本身。

向「智囊」轉型
以非官守成員主導

另一改革路徑，則是參考曾蔭權政府時期的行會，將其定位為智囊機構，由非官守成員主導，大量委任專家和社會人士，審視政策文件，為政策把關。

但林緻茵提醒，行會轉向「智囊制」的關鍵前提是行政長官十分重視行會非官守成員的意見，如果非官員成員認為政策存在問題就不會一意孤行，因為他們的反對可以預視政策或會引起大迴響，相信即使上了立法會也不容易順利通過。

至於向智囊機構轉型是否需要維持集體負責制？林緻茵認為，若行政長官不重視行會成員意見，勉強維持亦並無意義，「又要提意見，提完意見又（行政長官）未必接納，卻要為決策負責任，這樣的設計其實很矛盾。」

不過，資深時事評論員盧兆興反而認為，行會的改革方向並不在於釐清定位和說明權責，而是應該繼續以憲制慣例（constitutional conventions）的形式，強化行會現有的保密制和集體負責制，「這兩種制度作為行會的憲制慣例，雖然不時有傳媒報道會議內容，可能是行會成員有意無意洩露，但一直行之有效，未來需要加強。」

所謂的憲制慣例，沒有特定法律書面規定，而是一種不成文的政治規範和傳統。盧兆興舉例說，「英國的民主體制，是依靠憲法慣例而運作，比如英女皇有很大權力，但她從不行使權力。或者國會對首相啟動不信任動議，如果通過政府要辭職，但這並無明文規定，而是以一種慣例形式運行。這些慣例未來在香港需要加強。 」

重整政府諮詢架構
強化行會諮詢功能

盧兆興續指，政府可以參考英國內閣委員會制度，即在內閣之下就不同的政策範疇設立委員會小組。在行會之下，開設委員會小組，讓非官守成員、局長、副局長擔任小組成員，以加強政府部門之間協作。由於小組屬行會架構，其地位較高，確保議員有足夠的時間深入討論政策細則，「例如安老事務，可以在行會下設小組，由局長或是相關專業人士共同帶領，再向行政會議問責，定期報告研究進度。」

現任行政會議成員、民主思路召集人湯家驊則表示，特首已在行會之下就特定政策範疇成立不同委會員小組，研究和討論相關附屬法例的內部細節，「特首如果認為有需要，隨時可以設立不同的小組討論議案細則。」湯家驊續稱，一些重要的決策和法案在行會大會討論之前，行政長官亦會安排「簡報會」（briefing），預先為大會議程「過冷河」：「讓行會成員與局長和公務員，更深入討論相關細節。如果大家的意見一致，法案可以好快在大會通過，無須再特別討論。但『簡報會』沒有特定的時間表，有些比較趕的政策，會直接上大會討論，就不會有相關安排......但每屆特首都有不同做法。」

盧兆興認為這種做法在來屆政府應該繼續保持並強化，但政府政策屢屢錯判社會形勢，問題不應止在行會本身，而應檢視整個政府諮詢架構，令諮詢更有系統、意見更有質量。在他看來，來屆政府最為迫切的是重設中央政策組，為政策、法案做諮詢、探測民意，向行會提供意見；其次則是檢視諮詢委員會制度，將重要委員會置於行會委員會小組之下，並且刪減無用的委員會。他表示，這樣有助打通行會與不同諮詢機構的聯繫，從而強化行會的諮詢職能，收集更多元的聲音和建議，以更好地「協助行長官決策」。

如何維繫行政立法關係？

盧兆興強調，這些改革無須修改《基本法》，而是以憲制慣例形式推行，「局長能夠善用這些『不成文的制度』留下的政治空間，優化其應有的制度功能。就像『潤滑劑』，加一點，政府機器可以更好運作。這就是『一國兩制』和『港式民主化』的體現。」

回溯《基本法》起草過程，極具殖民色彩的行會制度之所以得到保留，事源有聲音認為行政會議有利於行政機關與立法機關的溝通。2019年反修例風波過後，中央親自修改香港選舉制度，令立法會組成重新洗牌：地區直選由35席減少至20席，功能組別維持30席，新增40席由選舉委員會選出的選委會界別。立法會的安全系數被大幅提高，議員成份和利益板塊更為複雜。如何利用行會維繫行政立法關係，亦是需要重新思考的問題。

盧兆興建議，李家超政府可按立法會三大界別議席比例委任相關界別議員出任行會成員，藉此將行會與立法會掛鈎。但林緻茵對此有保留：「我當然希望有『新面孔』加入行會，但並不需要像功能組別一樣，按界別委任人選。因為最能夠體現多元化和代表性的應該是立法會。」她建議，新政府應該因時制宜，建立一套更有效與議員溝通聯繫的方式，「因為行會最理想的角色，應該從香港整體利益出發，向行政長官提供意見。」

行會還有必要保留嗎？

行會制度存在諸多缺陷，在政府決策中亦非必不可少，那麼行會是否仍有需要保留？

湯家驊認為行會有其存在價值：「因為今日的特首不是一個民選的領袖，不是直接由市民選出，所以他需要一班有能之士，向他提供專業意見，以作出較高認受性的決策。」盧兆興認同，行會在回歸二十五年來大致行之有效。

「我認為這值得商榷。」林緻茵引述香港政策研究所曾在2017發布的《培育政治人才 發展內閣制度》指出，當時已就此徵詢不同人士意見，不乏持份者向她反映認為行會有其作用、應當保留，「不過，我認為問題在於『資訊差』，就是作為外界人士，沒有辦法知道行會的實際工作，便難以判斷它的重要性。」但從權力結構來看，行會對行政長官沒有約束力，而行會非官守議員又是受薪職位，「令人質疑它為政策把關的功能。」

林緻茵分析，行會能夠發揮最大效用的時期，已隨香港回歸而過去。

行政會議非官守成員每月酬金為85,130元，16名成員每月薪酬經已達到1,362,080元，而其中兼任行政會議成員的7名立法會議員同時可獲每月68,750元立法會酬金，兩者合計每月耗資1,843,330元。新政府確實有需要思考如何令這筆公帑更加用得其所。