【01周報社論】能否解決兩大硬傷 「首置上車盤」受考驗 

撰文:香港01
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繼拋出「土地大辯論」專責小組不到兩周,特首林鄭月娥在日前透露,將於下月發表的施政報告中詳細交代「首置上車盤」政策,以協助首次置業的香港永久居民。消息甫出,計劃即成為社會的焦點。公眾集中討論社會民生議題,集思廣益研究香港的出路,誠是好事。然而政府應在正式政策出台之前,剔除「首置上車盤」計劃中可能存在的嚴重缺陷。

林鄭月娥在今年初參選特首時,已在政綱內提及「首置上車盤」的構思。她當時表明,這項政策的目的,是要重建置業階梯,為不同收入的市民提供置業機會;同時會在不影響現時公屋及居屋(包括「綠置居」)供應的前提下,在居屋之上構建中產家庭可以負擔的「港人首置上車盤」,以重燃市民置業希望。

從舉行「土地大辯論」,到現在建議推出「首置上車盤」,無論這是否新任特首刻意為之的政治計算,還是一個單純巧合,其客觀結果無疑有助社會放下沒完沒了的政治爭拗,轉為對住屋這項民生要務進行廣泛的理性討論。這對香港來說,實是久違的朝氣;這種施政作風,亦有助特首和其團隊建立政治威望。

我們歡迎新政府初展拳腳,展現務實作風;同時不忘提醒政府,在已知的論述中,「首置上車盤」至少存有兩大硬傷,有機會觸動公眾敏感神經,更可能成為導致新一波社會矛盾對立的導火線,不能輕視。

(資料圖片)

第一個硬傷,是「首置上車盤」傾向採取公私營合作方式(遊說地產發展商交出部分土地儲備,以協助政府興建資助房屋)。林鄭月娥有這個構思,相信是因為現時的公營房屋興建進度嚴重落後。根據上屆政府《長遠房屋策略》的檢討,當局設定的建屋目標為十年興建28萬伙公營房屋(當中包括20萬伙出租公屋及8萬伙資助出售單位)。這個建屋目標,單是要滿足目前接近28萬宗的公屋輪候申請,已經遠遠不夠;更為致命的是,按照政府的評估,未來十年的實際建屋量可能只有23.6萬伙。所以現況是,政府根本無法從現有的公營房屋供應中,再抽調資源滿足「首置上車盤」。

或正因為新政府有這個考量,所以林鄭月娥以公私營合作方式,向持有大量土地儲備、特別是擁有大批新界農地的地產商打主意。而這個構思的最大問題,是政府似乎無意打破現時由地產商掌握整個土地供應的主導權,安於消極,在整個土地及房屋供應鏈中,繼續深陷被動的角色,仰賴地產商的鼻息。

有研究組織估計,現時各家主要地產商持有的新界農地接近上千公頃,較政府可以在短期內動用的百多公頃土地多近十倍。地產商多年來買入大批新界農地,顯然是要以低價建立龐大的土地儲備庫,然後伺機要求改變土地用途,在補地價後改建私人住宅以賺取豐厚利潤。必須要問,假如政府要說服地產商拿出這些農地儲備興建「首置上車盤」,又會拿出什麼利益甜頭,和「在商言商」的地產財閥交換?

可以想像,地產商不會介意將部分農地土儲改作「首置上車盤」,但當然需要政府在改劃土地、補地價等問題上「開綠燈」作交換,讓年復年在「曬太陽」的新界農地,搖身一變成為可以興建豪華私人住宅的住宅用地,更可以藉此要求政府在交通基建等方面,向地產商的發展規劃傾斜──例如去年橫洲公屋計劃所暴露出來的「巧合」。再者,有傳政府會承擔興建「首置上車盤」的成本費用,意味地產商須付出的代價相當有限,卻肯定坐享最大利潤。自「首置上車盤」計劃傳出後,幾間持有大量農地土儲的地產商股價皆大幅上漲,擁有最多農地的恒基地產(0012)更成為升幅最大的藍籌股,可見市場預期政策將令地產商受惠。就這一點,林鄭月娥政府必須盡快澄清,政府是否已預設了擔任被動角色,以「首置上車盤」為地產商作嫁衣裳?

林鄭要落實其競選時承諾的政綱,放寬未補價居屋租予有需要家庭是其中一項重點。(資料圖片)

對於這種官商「利益輸送」嫌疑,曾任發展局長的林鄭月娥不可能不知。她曾對各種土地發展模式有深入的研究,並早在2012年6月以發展局長的身份,在新界東北新市鎮發展模式的問題上明確表明,相比公私營合作模式,由政府主導的「傳統新市鎮發展模式」更為可取。因為在當時公眾諮詢過程中,社會上有不少意見,都擔心公私營合作會造成利益輸送,特別是不少地產商早已在區內建立土地儲備庫;所以政府當年最後決定,東北新市鎮不以公私營合作模式作發展。

 後來,梁振英成為特首,推翻了以「傳統新市鎮發展模式」發展東北的策略,代之以所謂的「加強版」發展模式,其實就是走回了公私營合作的老路,後來引發了反東北發展的社會運動。而這場社會運動引發的社會震盪,迄至2017年仍未平息,反東北發展人士被判監禁帶來的政治餘緒仍具張力。對於這段歷史,林鄭月娥應該了然於胸。假如她當年早預見到政府向地產商收地會引發司法挑戰的風險,但仍堅持政府要取回土地供應的主導權,那為何她今天作為領導全政府的首長,會冒着可能被批評打倒昨日的我的風險,而傾向以公私營合作發展「首置上車盤」?這實在令人難以理解。

這些年來,政府多番以為可以依賴「自由市場」解決問題,結果養成了如領展、港鐵等失控巨獸,成為林鄭月娥競選特首期間,口中一座又一座影響社會民生的「大山」。林鄭月娥現在應該能夠避免重蹈覆轍,不能把土地供應的命脈繼續交給地產商。無疑,香港是一個奉行市場經濟的商業社會,尊重市場運作和私有產權。而另一方面,施行市場經濟的政府,也不應讓市場完全放任,尤其是對於住屋問題這種攸關經濟民生和社會穩定的關鍵領域,政府更不能讓市場無序發展,或甚至把政府該負的責任也推卸給市場。所以林鄭月娥必須三思,以公私合作模式發展「首置上車盤」的政策傾向,極有可能觸發更多社會矛盾。

「首置上車盤」的第二個硬傷,是資助目標與資源投放存在錯配。據政府放出的風聲,這個計劃的資助對象,是收入高於居屋申請門檻的家庭,即家庭每月收入介乎5.2萬元至7.2萬元。按照政府統計署在今年第二季的統計數據推算,處於這個收入水平的家庭,大約是社會最高收入的七成半至八成半群組。在現時的高租金、高樓價水平之下,這些收入群的中產家庭,無疑亦面對着安居的困難。但是,在「首置上車盤」之外,現時未見政府有提出新計劃協助更「水深火熱」的基層家庭。如果政府對公營房屋供應不足的情況顯得束手無策,卻首先着力在協助中高收入家庭置業,這種不急大眾所急的資源錯配,恐怕會衍生出另一種貧富之間的矛盾,激發公眾群起質問政府,為何中高收入較有能力在私人市場置業的階層,竟獲得政府優先眷顧?再者,據政府透露,「首置上車盤」較現時的居屋更便宜,這就更會刺激大眾不滿:為什麼基層要無了期地苦候日趨渺茫的上樓機會,而較高收入者反而可以得到特惠資助,越位上車?

林鄭月娥將於下月的施政報告提出「港人首置上車盤」。(資料圖片)

如是者,政府即使緩解了中產家庭的住屋困難,但廣大基層家庭的居住問題卻未見改善,社會對住屋問題的怨氣不但難以消散,最差的結果更是令到貧富之間的矛盾對立迅速加劇。激化社會民情走向兩極,相信並不是「首置上車盤」政策的初衷。所以,尋根究柢,政府作為社會資源的分配者,在解決問題的過程中,到底應該如何在分配問題上彰顯公正公義,是每個政治領袖都必須深思的核心問題。

可以說,林鄭月娥倡議的「首置上車盤」動機良好,但細看政府透露出來的政策內容,反而令人擔心是好心卻做了壞事。政策在未推出前,假如已可預見到負面效應將大於正面得益,政府適宜首先慎重還原到基本步,思考如何優化目前公營房屋的三層架構,亦即公屋、綠置居與居屋,更尤其是,政府應重力投放資源優先解決出租公屋嚴重不足的問題,而莫為競選承諾「找數」而勉強求新,為一時掌聲種下擴大社會對立的禍根。

林鄭月娥提出的「首置上車盤」的設計,還反映了更深層次的問題:顯示她仍把「置業」與「安居」混淆,未有把社會的迷思梳理。現時香港社會的狀態,不少人都視置業為解決住屋問題的唯一辦法,甚至是整個人生的目標;但實際上,他們是抱着「對沖」目的而入市,希望以現行價格買入樓房來鎖定「利潤」,應對樓價未來上漲帶來的風險。在愈早入市愈便宜的情況下,樓市就會出現「恐慌性需求」,人人爭先恐後買樓。這造成社會絕大部分資源都沉澱在房地產領域,其他經濟領域如創新科技因為缺乏投資而被抑制。

相反,假如更多香港人將資源投放在具增長潛力的經濟領域之上,那將可令香港孕育出更多有活力的創新企業、創造出更多的高端就業機會。從投資的角度看,無論房屋也好、投資創新經濟也好,都是資產的一種。然而,在兩者之間,哪一個是對香港未來更有利的選擇?香港並非沒有創新的條件,就如由科大畢業生汪滔創辦的無人機巨擘大疆(DJI),又或剛成為估值逾10億美元的「獨角獸」企業GoGoVan等,在在說明香港是有能力作這樣的選擇。問題是,林鄭月娥新政府是否有意願帶頭,引領香港人作這樣的選擇,創出企業盛放、人人安居樂業的社會。

林鄭月娥表示,首置上車盤的對象是香港永久性居民及首次置業人士。(資料圖片)

除了房地產,香港人還有其他選擇

政府混淆「置業」與「安居」,一味動用財政資源推動市民買樓,忽略置業投資與社會經濟持續發展的關係,顯然不夠明智。事實上,毫無保留地把一切押在「磚頭」上,會否真的使我們每個人的未來更加光明?

傳統觀念認為,樓價上升有利於促進經濟增長。經濟學者也沒有否認這一點。美國全國經濟研究進行了一個涵蓋19個國家和地區的研究,當中包括香港。結果發現樓價每上漲10%,生產總值增長就會上升0.2%。這一點不難理解,因為社會消費開支往往伴隨物業價格上揚而增加,繼而間接拉動就業和投資。

但最令人意想不到的地方,是研究指出樓價大跌竟與一地之經濟發展呈正相關!樓價下滑少不免會導致市場需求不振和失業率上升,供樓人士更可能要承受如泰山壓頂的供款壓力。但無論以生產總值增長、人均生產總值增長或全要素生產力增長等指標來衡量,該研究發現樓價大跌的正面經濟效應都要比樓價上漲時顯著。

這並非慫恿各地政府推倒樓市,而是要提醒諸位:樓價過分上漲的背後,有着沉重代價。當整個社會都熱中於把閒置資金鎖死在「磚頭」之上,必然會擠佔其他生產部門的投資,對長遠經濟發展構成嚴重傷害。事實上,當政府的土地房屋政策只以物業擁有權為綱,未能讓任何人嘗到樓價上升的甜頭固然會惹來批評;幸運兒誕生的時候則產生示範作用,誘發更多的置業需求,抵消政府在增加房屋供應方面的努力。政府與其愚昧地任由「磚頭」把資金牢牢鎖死,倒不如將房屋政策改為以「安居」為本,巧妙地釋放資源並充分調動,培育社會進步的新動力。

以市民置業時所需要付出的首期來考量,沉澱於樓市的資金已經非常龐大。根據一些政府和學者偏向保守的估計,香港年均的住房需求約為47,000個單位。假設當中一半由私人市場滿足,以今天「上車」所需金額動輒五六十萬港元計算,樓市一年佔用的資金便已至少達到117.5億港元。這是一個什麼樣的概念呢?幾乎相當於騰訊2004年來港上市時以發行價計算的市值兩倍。而這間成長非常迅速的公司,今日的市值已上升超過400倍。

一直以來,香港少有培育出極具活力的本地新興企業,正當成功「上車」的市民慶幸樓價升幅之際,不知不覺間可能犧牲了超乎想像的回報。如果香港有更多人把買樓的資金省下來,在高附加值的實體經濟領域創業,即相當於讓自己持有一隻極具升值潛力的公司股份。在這個過程裏,必然衍生出大量高端就業機會,讓勞動階層收入持續快速增長。假如香港本身就是一個優質股票的孵化器,市民何須再埋怨「上車」門檻升得比收入快?

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