【01周報社論】港府高官再三換陣 問責制度更須落實
上周五（6月25日），國務院決定免去政務司司長張建宗的職務，並且任命保安局局長李家超接任，警務處長鄧炳強則接任保安局長一職。這是本屆政府上任以後第五度出現主要官員人事異動，若不計算同一位特首連任前後的管治班子成員變化，林鄭月娥任內高官換陣數目已達歷屆之最，合計牽涉11個職位及18位官員。
林鄭月娥會見傳媒的時候，直言張建宗與去年羅智光、劉江華、劉怡翔、楊偉雄四位局長的離任一樣「不存在問責的意味」，但她同時又強調特區政府現時仍然在推行「政治官員問責制」，而政務司司長以往有商人背景的唐英年，今次由警察背景的李家超出任，都是因為「在政治問責制之下，本意就是用人唯才，不會很計較這個有才幹的人是來自什麼背景，包括是政府內或政府外」。這種說法難免讓人感到疑惑，究竟主要官員問責制當中的「問責」去了哪裏？
就在這次人事變動之前，上周三（6月23日），立法會會議剛通過了由民建聯主席李慧琼提出的「改革主要官員問責制」無約束力議案，促請港府「因應最新形勢，積極求變，檢討主要官員問責制，以提升治理水平，從而解決社會深層次矛盾，以及更好地推動香港發展」。
首任行政長官董建華於2002年引進主要官員問責制，當時港府提交給立法會的文件明確提到「主要官員……須就各自範疇內事宜的成敗，向行政長官負責，並須為此承擔全部責任，甚至在其負責範疇的事宜出現嚴重失誤時下台」，但自2012年7月時任發展局局長麥齊光因涉嫌觸犯《防止賄賂條例》辭職後，至今再無任何主要官員主動下台。
此外，《政治委任制度官員守則》規定主要官員職責包括「竭盡所能促進政府的利益」、「就政策的成敗向行政長官負責」，行政長官會在他們違反職責時決定發出警告、公開譴責、停職或免職等合適的懲處，但誰都知道這些懲處根本就未發生過。
政治問責制度形同虛設
看一看離任政務司司長的張建宗，他近年最為公眾熟悉的「成績」，居然是每周不間斷地撰寫了總共230篇網誌，而其離別感言繼續強調任內「完全無放病假，亦無放過大假」，絲毫未見正視自己遭批評「無為」以至「尸位素餐」的問題。根據香港中文大學香港亞太研究所的特區政府民望電話調查結果，市民給張建宗的平均評分由其上任時的52.3分，跌至今個月的28.6分，分數減幅是三位司長裏最大的。如此一位表現絕對難言令人滿意的主要官員，為什麼未有更早按照主要官員問責制被懲處，並且等到四年多後還能全身而退？
六年前的這個時候，國家主席習近平在中央政治局就加強反腐倡廉法規制度建設進行第24次集體學習時強調：「要健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力。問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。問責既要對事、也要對人，要問到具體人頭上。」香港所謂的「主要官員問責制」，偏偏便是未能結合「責任追究」和沒有「問到具體人頭上」，所有錯誤名義上由管治團隊集體負責，實際結果則變成從來沒有任何具體官員需要被「問責」。
管治團隊充斥官僚主義
在形同虛設的問責制下，特區政府管治班子大部份成員均是因苟且、敷衍塞責，至於這群高官統領的公務員隊伍，更加連任何表面「問責」約束都沒有，得過且過、因陋就簡，而好些主要官員就是出身自公務員，張建宗與林鄭月娥亦在此一行列之中。立法會辯論「改革主要官員問責制」議案期間，多位議員先後發言批評港府中人盛行懶政風氣、欠缺服務精神、推動政策不力、漠視民間訴求、過度講究程序、部門各自為政等毛病，一言以蔽之，即存在結構性的官僚主義、形式主義，結果自然會嚴重拖累整個政府的執行效率。
令人憤慨的是，特區政府管治團隊廣泛存在着的這一系列問題，甚至獲得了權威機構的「認證」。瑞士國際管理發展學院發表最新的《世界競爭力年報》，香港整體排名由2017年的第一位跌至2021年的第七位，港府依然顧着吹噓它在「政府效率」環節的排名維持在榜首，卻忽略了箇中「官僚」項目排名已從四年前的第三位大幅倒退至第十六位。
而在另外一份由世界銀行推出的「世界管治指標」，香港於「政府效能」指標的得分也由2015年的1.91分降至2019年的1.74分，排名則從全球第三名跌至第九名，反映相關現象已經開始引來國際關注。
受到一眾高官、公務員的官僚作風影響，香港流弊叢生可謂在所難免。譬如土地、房屋供應短缺問題，很大程度上便是政府部門評估、審批和推動發展項目進度異常緩慢所招致的惡果；再如本應用來處理官僚問題的發展局「精簡發展管制督導小組」，它在去年擴闊職權至其他不屬於該局的部門後，似乎反而導致自身一併陷入要跟對方耗時走諮詢程序的窘境；又如遲遲未能成事的《基本法》第23條本地立法事宜，從2003年撤回法案以來檢討了十八年之久，近日林鄭月娥仍稱因為現屆政府只餘下約一年任期，所以只能盡力做好相關籌備工作。
過去一年，中央出手在香港制定了《港區國安法》及完善選舉制度安排，正是旨在協助特區政府徹底解決此兩個被長年拖延而未能處理的問題，其行動源起則為前年中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，我們除了看到當中直接牽涉香港的內容外，更要留意文件隨後提到應該完善包括「精準問責」在內的國家監督體系及權力運行制約機制，這些其實都屬於「推進國家治理體系」和「治理能力現代化」綱領之下的工作。
港府亟須增進治理能力
無論是主要官員問責制的名存實亡，抑或管治團隊瀰漫官僚作風，兩者均為特區政府極端地欠缺治理能力的體現。況且今年3月全國人民代表大會通過《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，首項內容行文在「保障香港特別行政區永久性居民的選舉權和被選舉權」之前，還有一句「切實提高香港特別行政區治理效能」的要求，故此，不難預期在完善香港選舉制度的工作完成之後，未來中央可能很快就會着手處理港府中人治理能力低下的問題。如果官員打算繼續留在政府服務市民，必須認清自身有推進本地良政善治的責任，以及盡快糾正昔日那種官僚惡習。
成為新一任政務司司長的李家超，處理《逃犯條例》修訂及示威執法的表現備受爭議，其於香港民意研究所民調的支持度淨值一度跌至2019年10月的-63.4%低位，目前仍為所有問責局長之中第二低，這當然很不理想。毋庸諱言，民意只是社會於一時一刻的情緒反應，不是指引施政的充分條件，但政治領袖本身必須意識到情緒與民意的直接關係，千萬不要忽視失去民意支持可以讓施政寸步難行；必須直面民意的不滿，徹底解決市民所關心的問題，扭轉民意。
政務司司長的職位在這一屆政府可謂毫無存在感，新上任的司長能否改變如此糟糕的局面，或許正是扭轉民意的機會所在。香港已經深陷撕裂，在鬥爭氣氛仍然熾熱的當下，李家超必須摒棄意識形態對立，如果他曾經消極回應社會對其批評，如今是時候深刻反思香港需要什麼樣的公務員隊伍、彌補撕裂的有效施政究竟是什麼，以解決香港深層次結構問題為履職導向，才能真正向社會負責，重新奠定政務司司長在香港政府施政中的重要角色。
行政長官換屆在即，我們期望這次的變化能為特區政府帶來某種刺激作用，真真正正逐步完善、落實和擴大問責制。《香港01》很早已經指出「問責」重點在於承擔責任、汲取教訓，形式也不應該限於單一途徑—掛冠而去，唯有透過績效評核或獎懲機制等多樣化的措施，將港府各級人員的升遷調轉、薪酬待遇與其施政表現串聯起來，藉此重新建構一種「問責」思維與文化，淘汰所有但求循規蹈矩、無意克盡本份之人，這樣才有望帶動他們積極進行務實有為的管治，改善本地每況愈下的社會經濟及民生環境。
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