歐洲福利國家的啟示:荷蘭、德國避得開少子化危機?

撰文:羅保熙
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歐洲生育褔利相對完善國家成為不少國家的參考對象,荷蘭、德國等「福利優才生」國家在積極完善相關政策,努力做好母親產假、育兒、教育、醫療等福利配套,對於新手父母們而言已經相當優厚。
不過,這些措施對推高國家生育率存在不少局限,無法完全助國家擺脫人口發展危機。走在不同道路的兩國,當中反映了什麼?

表面上荷蘭是一個環境氣候皆宜的「育兒天堂」,育兒政策也是不少國家爭相參照的對象:該國除了為0至17歲兒童提供每季約223至319歐元(約2095至2997港元)的補貼外,國民享有免費的醫療和學費低廉的教育,當地嬰兒食品、保健品也相對便宜,以奶粉來說,一罐優質的荷蘭奶粉只需14歐元(約131港元)左右。

荷蘭母親一般有16至20周有薪產假。另外,自2020年8月1日起,當地父母在新生兒出世後,即可享有26周育兒假期,直到孩子滿八歲為止。其中9周需在孩子出生後首年內用完,期間可獲發一半工資,給予父母們極大的育兒便利。

荷蘭父母的育兒支援相對完善,包括日託服務。(Getty)

憑藉這樣的育兒配套,荷蘭曾被聯合國兒童基金會的一項研究選為最適合孩子生活的地方,當地兒童的幸福指數更是全球最高。該研究對 41 個富裕國家、0-18 歲少年兒童在心理健康、身體健康以及學術和社交技能等方面進行評估,總分最高的是荷蘭,其次是丹麥和挪威。

雖說如此,但據世界銀行的統計,荷蘭於2018年的生育率為1.59,不但是自2010年後持續下降,更遠低於1960年代的3.12,亦即是說,荷蘭的生育率在過去半世紀以來下降了一半之多,亦遠低於2.1的維持正常新老人口交替的水平。

荷蘭的經驗反映了,作為生育福利相對完善兼是最能給予兒童幸福的國家,國民生育率也不一定能隨之得到改善。而經過多年低出生率的情況後,荷蘭社會普遍認為,女性受教育程度越來越高,求學的時間越來越長、參與勞動工作的女性越來越多,生育只不過是她們芸芸選擇的其中之一。

荷蘭人重視子女的幸福感,故投入時間與他們相處是必須。(Getty)

重視育兒品質和兒童幸福感

而且,現代人對傳宗接代的觀念也變得相對淡薄,反而更關注家庭幸福和子女的幸福,故若感到未能為子女提供應有的幸福標準時,如無法抽空陪伴子女、缺少充足的精力等,他們傾向少生甚或不生。

對於荷蘭父母而言,父母的陪伴成長固然重要,但孩子還需要有充分的戶外活動時間,週末也要有和祖父母相處的時間。這些都需要父母雙方很大的時間和精神投入。這解釋了荷蘭人不願多生的重要原因之一:富裕社會更重視育兒品質。

荷蘭當局並未有將鼓勵生育當成長遠的政策,反倒關注下一代的幸福。(Getty)

在經歷多年低生育率趨勢後,荷蘭政府也意識到這些讓各國艷羡的育兒福利,無法完全解決低生育率的問題。他們如今改為專注完善相關的福利,為家長提供實惠的政策,為下一代的幸福着眼,反倒沒有像新加坡般不斷鼓勵婚嫁、鼓勵生育作為長遠政策。

荷蘭走的可說是以「佛系」的方法應對低生育率問題,他們文化多元的價值觀決定了政府要尊重年輕人個人生活方式的選擇,因此沒有通過媒體宣傳和特殊政策去刻意鼓勵結婚與生育。正如聯合國專家組於2015年研究就着荷蘭情況寫道:「在荷蘭,以維持正常生育率為重點的政策不是必須的。強而有力的社會規範和價值觀才是重要的。」

德國同樣有完善的生育福利。(Getty)

德國認清問題 但依賴移民也衍生問題

同樣在生育福利方面相對完善的德國,也意識到單靠生育福利和相關政策無法扭轉低生育率的情況,但他們卻採取了和荷蘭不同的手段——引入移民。

自上世紀90年代以來,德國的生育率長期徘徊在1.4左右,最低甚至試過只有1.25,近年不斷攀升,去年則達1.59。當然,德國目前的生育率仍遠低於2.1的標誌水平,與此同時,國民壽命更長,意味對國家資源的需求更多,退休金和醫療等開支負擔將更大。

要解決人口問題,德國政府也致力刺激生育率。當局現時提供不錯的配套:育兒假(Elternzeit)、也有良好的託兒政策,並且有每月發放的父母津貼(Elterngeld)。

當局鼓勵德國企業為父母保留職位,令他們安心照顧子女。(Getty)

儘管有種種福利措施,但據統計,德國每五名婦女就有一位決定終身不生兒育女。當局也開始意識到,單靠津貼或者減稅是遠遠不夠,關鍵是要解決兒童託管和婦女生育後重返就業崗位的問題。

因此近十多年來,德國政府擴大全日制託兒所、幼稚園和小學的數量,逐漸普及教育機構對兒童的全天候照顧,讓父母雙方,尤其是渴望重返職場的媽媽都有機會全職工作。與十年前相比,德國如今獲得全日託兒比例已有大幅提高。自2013年以來,每名1到3歲的德國兒童基本上都能獲得託兒名額。

此外,德國又從法律層面提供更多平權保障,減少對女性的職場不公。對選擇放育兒假的員工,不論是父親或母親,企業必須保留其職位,為他們重返崗位創造條件。

默克爾政府在育兒福利措施上也不斷努力。(Getty)

德國政府還鼓勵企業提供彈性工作時間,以及居家辦公的可能性,讓有孩子的員工有可能兼顧事業和家庭,盡量不要讓他們在兩者之間疲於奔命。此外,公共服務業單位和一些大企業還向員工發放子女津貼。

儘管有上述福利保障和優惠政策,願意生育超過兩名子女的德國女性還是少數。統計數據顯示,9.4%的德國家庭有三名或以上子女,擁有4個或以上的僅佔2.1%。這一比例在歐洲國家中處於中下水平。更何況,發達國家的經驗表明,要再大幅推高生育率存在困難。最接近2.1水平的發達國家,目前也只是法國的1.88。

德國當年的難民潮被外界視作一場徹底的危機。移民長遠是否助德國解決勞動力不足的問題?(Getty)

放眼移民 「危機」頓變機遇?

德國另一個應對低生育的方法是依靠移民。透過敞開國門,可以吸引來自全球的人口來補充勞動人口、支付稅款,以及支撐老年人口。

總理默克爾(Angela Merkel)政府於2015年及2016年,接收逾百萬名來自中東和北非的難民,成為僅次土耳其、哥倫比亞、巴基斯坦及烏干達後,第五大難民人口的國家。智庫組織全球發展中心(Center for Global Development)的報告指,這個當年備受批評的決定,如今被證明是相當成功。

德國憑藉移民人口避免了如東歐國家的人口危機。(Getty)

引入移民是轉危為機?

無論是德國、歐洲以至國際媒體均形容,對移民敞開大門是一場「危機」。引入大量移民所衍生的種族歧視、文化衝突、極端民族主義興起等問題,對於默克爾政府而言是非常棘手。但經過數年後,移民似乎是該國擺脫人口老化的機會,為該國穩住勞動人口的數量。

同樣以移民解決低生育率問題的國家還有美國,人口學家更預測該國憑藉引入移民,將於本世紀末達到5億人口的規模。不過,引入移民的做法未必是每一個國家都能仿傚的舉措,而且亦得面臨移民對本土社會帶來的一系列挑戰,如融合問題、改變人口構成等,可說是「針無兩頭利」。

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