中國公共政策形成和制訂的四個階段|安邦智庫

撰文:許祺安
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本文源自安邦智庫

中國是個政策大國,政府主要通過政策來進行國家治理,有時政策能對市場起到決定性的影響。由於大部分政策關係到公共利益,因此也可以說中國是個公共政策大國。

隨著中國的發展和在世界上的影響力增加,中國在國內及國際面臨的公共政策問題都在迅速增多。近幾年的逆全球化浪潮和國際地緣政治環境惡化,更是把中國拖入一個與過去40多年改革開放很不相同的環境之中。中國需要應對的除了一直以來的經濟發展問題,還面臨很多新的政治、外交、科技、文化等多個領域的挑戰。

雖然中國發展對公共政策的需求在增多,但這些需求並不一定能夠得到很好的滿足。借用經濟領域「供給側結構性改革」的說法,面對政策需求增多,中國在公共政策領域面臨的主要問題是有效的公共政策供給不足。它會在現實之中有各種各樣的表現,比如公共政策的系統性不足,政策在解決某一方面問題的同時,卻在其他方面製造更多的問題。再比如,政策執行出現急刹車,一會踩油門,一會踩刹車,缺乏穩定而持續的政策執行,這種折騰式的政策容易造成政策不確定性,使得政策反而成為一種風險。

要想提高公共政策的供給水平,首先需要對中國的公共政策從制訂到執行的過程有所了解。現代意義的公共政策制訂是一門政策科學,具有複雜性,也有系統性,追求的是科學性、建設性和可操作性。與其他國家不同,中國的各類國家政策的推出具有更為獨特的進程,反映了中國特色和政權體制。從中國政策的進程角度,可以更好的理解各種因素的交互影響,尤其是中國關鍵政策的構建和實現過程。

根據多年的研究經驗,安邦智庫(ANBOUND)認為,中國政策制訂的整個進程,可以劃分為如下四個階段,呈現出明顯的結構性特點。

第一,政策形成

這是中國政策的頂層設計部分,也是所有政策的起點。該階段的目的是要構建政策思路,明確政策方向。因此,「政策形成」在中國政策體制中是一個關鍵的政策醞釀過程,這是一個關於政策意義和價值的重要環節,也是整個政策流程中的核心環節。從1949-1978年,中國的政策形成比較封閉,主要取決於中國高層幹部群體的視野和認識水平。1993年之後,政策形成的口徑與過去相比則有較大的拓寬,包括受信賴的少數智庫、學者以及少數社會人士都有機會參與,但觀察中國政策形成階段,眾多參與者的效率和品質差別很大,能夠得到高層長期信任的民間機構並不多見。

第二,政策準備

這是一個中國政府內部機構根據第一階段成果準備政策文件的過程,也是一個材料的組合過程。這個階段承繼了前一個階段的研究成果,政策思路已經基本明確,政策任務已經確定,但還沒有形成政策文件或是報告文件,需要政府內部的研究機構做更多的工作,將政策思路、政策材料、前期研究等轉變成為可供討論的政策文件或報告。通常在政策準備這個環節和階段,一般均由中國對口的政府部門來解決,包括各級黨委政府的政策研究室,往往在這個階段會起到非常重要的作用。被信任的體制內的專家學者,也會在遴選之後以個體方式參與這一過程。在大多數情況下,該階段形成的草案文件帶有相當程度的保密性。

第三,政策決議

這個階段是中國政府內部領導層對政策進行討論和諮詢的階段。在中國的政策流程中,對於已經形成的政策文件和決議,仍然需要在一個更為廣泛的領域聽取意見,這個階段的重要性在於形成更加完整的政策概念,而類似的政策概念將有助於構建面向社會的宣傳基礎,故而非常重要。通常,這個過程的最終結果需要在中國領導層的會議中確定,在匯總、收集和歸納各方的討論意見之後,形成某種決定或是會議決議,形成最後的政策。最後的結果,通常表現為所謂綱領性的「紅頭文件」。

第四,政策執行

這既是政策的執行階段,也是政策的宣傳階段,主要面向中國社會,同時也會包括政府各個層級與部門的詳細規劃工作。中國政策的習慣性作法是在社會各界都要廣而告之,形成潮流和勢頭,也就是通常說的政策造勢和政策動員。因此這是一種開放的、公眾參與度很高的階段,活躍參與的人士非常多。除了有公眾的意見和建議,還會有大量的新聞報道和新聞評論,當然也會出現對政策的各種非議甚至反對意見。因此,政策執行階段通常要伴隨大量的政策解釋和解讀,也包括基層政府和政府各部門的規劃和計劃。然而,政策一旦進入這個階段,通常也就意味著難以出現結構性的更改。

此外,一旦政策進入執行階段,地方政府以及相關的政府中層機構會開始接過政策的主導權,原因在於,他們是政策實際的執行者。而在之後的執行過程中,沿著主要的政治權力輸出管道,實際過程也會存在差異化的理解以及不同的執行軌道和路徑,最終造成一種「一體三軌」的局面。換言之,在具體的執行機構會存在三條不同的軌道路徑:即戰略規劃,戰略宣傳以及政策的執行。

在中國現實的政策制訂和執行過程中,不同的機構——體制內外的研究機構、政策部門、專家學者,在上述四個階段中,往往扮演著差異較大的角色。大部分的研究類機構,參與的是上述第二、第三個階段,第四個階段主要由地方政府和政府部門來推動;在第一個階段,往往只有很少的有思想的戰略型研究機構才會受邀參與。安邦智庫長年專注於基於信息跟蹤研究的公共政策評估,以及從事戰略性政策的研究,在一些重大戰略問題上曾參與到政策形成階段的研究工作。

最終分析結論:

在獨特的歷史、文化和改革開放發展中,中國的公共政策制訂逐漸具有了自己的特點,可分為政策形成、政策準備、政策決議和政策執行四個過程。了解了這個流程,就能更好地理解中國的政策體系和政策特點。(部分內容來自安邦戰略報告《「一帶一路」戰略的緣起、發展與異化》)

本文為安邦智庫8月5日「每日經濟」分析專欄。

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